En särskild ersättningsmodell för utbildning för omställning och vidareutbildning för yrkesverksamma

(U2025/01339)

Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) är en fackförening och en professionsorganisation som representerar drygt 22 700 forskare, lärare och doktorander vid högskolor och universitet. Som en central aktör inom den akademiska sektorn i Sverige har SULF som mål att säkerställa att arbetsvillkor, karriärutveckling och anställningstrygghet för våra medlemmar håller en hög standard och ständigt förbättras.

SULF har inte blivit tillfrågade att svara på remissen, men skickar ändå in ett yttrande eftersom promemorians förslag berör våra medlemmar och verksamheten vid universitet och högskolor.

Övergripande synpunkter

SULF:s synpunkter om promemorians förslag i korthet:

SULF har inga invändningar mot förslagen om införandet av garantimodellen men avstyrker vissa delar av förslaget.
SULF tillstyrker förslaget om särskilda medel för kursutveckling.
SULF avstyrker förslagen om en modell för omfördelning av utbildningsanslag.

Det är avgörande för utbildningens kvalitet och lärares förutsättningar att högskolan har ett fungerande ersättningssystem och att ersättningsnivåerna är tillräckligt höga. SULF:s utgångspunkt är att ett avgörande problem för samtlig högre utbildning är att ersättningen i reala värden ständigt minskar. Ersättningsnivåerna är i dag så pass låga att de har negativ inverkan på lärarnas arbetsmiljö och studenternas utbildning. Detta påverkar även lärosätenas möjlighet att erbjuda utbildning för yrkesverksamma.

Resursproblemen i högskolan kan inte lösas genom att förändra resurstilldelningssystemet för delar av utbildningsutbudet. Problemen i det vanliga systemet kommer påverka förutsättningarna i de delar av utbildningsutbudet som bryts ut. Det är därför avgörande att regeringen höjer ersättningen per student och minskar de prestationsbaserade inslagen i det normala ersättningssystemet. Detta hade gynnat högre utbildning som helhet och samtidigt skapat rätt förutsättningar för fler kurser som riktar sig till yrkesverksamma. Det är även avgörande att produktivitetsavdraget tas bort för högre utbildning. Så länge produktivitetsavdraget finns kvar kommer grundproblemen som promemorian ska lösa att kvarstå, oavsett om man förändrar ersättningsmodellen.

Sammantaget är SULF skeptiska till stora delar av de förslag som presenteras i promemorian. De två modeller som presenteras kommer att leda till mer administration och komplicera arbetet med kursutveckling för lärare.

SULF har trots detta inga invändningar mot vissa förslag om en särskild ersättningsmodell för utbildning för yrkesverksamma. Trots bristerna i promemorians förslag är SULF positiva till att förslagen innebär mer resurser för vissa kurser. SULF:s inställning ska dock ses utifrån problemen i det normala ersättningssystemet och inte som att vi bedömer att den föreslagna modellen är ändamålsenlig.

Den föreslagna garantimodellen kommer att ha vissa positiva effekter men har även brister. Bristerna med modellen gör dock att de positiva effekterna riskerar att bli begränsade. Den föreslagna modellen riskerar att leda till mer administration, skapa skeva incitament samt fungera dåligt tillsammans med den normala ersättningsmodellen. Promemorian är dessutom otydlig om hur modellen ska fungera i praktiken. Det är även en stor brist att promemorian inte hanterar produktivitetsavdragets effekter på den särskilda ersättningsmodellen.

SULF avstyrker samtliga av promemorians förslag som handlar om omfördelning av utbildningsanslag. Den föreslagna omfördelningsmodellen tar bort lärosätens rådighet samt riskerar att styra utbildningsutbudet fel. Enligt promemorian ska omfördelningen utgå från antal examina och lärosätenas användning av garantimodellen. Båda dessa beräkningsgrunder riskerar att styra fel i förhållande till uppsatta målsättningar och samhällets behov. Osäkerheten i fördelningsmodellen blir dessutom större på grund av otydligheten i förslagen om garantimodellen.

Övergripande kommentarer kring otydlighet i promemorian
En brist i promemorian är att den inte definierar vad som avses med ”utbildning” eller hur promemorians förslag förhåller sig till definitionen. Promemorian använder bland annat orden ”utbildning” och ”kurs” i förslagen men det saknas ofta tydlighet vilka beståndsdelar av en utbildning som avses. Förslagen i promemorian handlar rimligtvis om kurser eller kurstillfällen. Vissa förslag kan endast implementeras på kurs- respektive kurstillfällesnivå men det finns förslag som kan gälla båda. Förslagen får också olika konsekvenser beroende på om de gäller kurser eller kurstillfällen. Det räcker därför inte att endast föreslå att något gäller ”utbildningen”. Promemorian är även otydlig på flera andra områden vilket innebär att förslagen i promemorian kommer bli svåra att genomföra.

I besvarandet av promemorians förslag har vi utgått från att förslagen gäller kurstillfällen om det inte framgår tydligt att det gäller kurser. Vi utgår från kurstillfällen för att det är ett bra perspektiv både för enskilda lärare som jobbar med en kurs och hur Ladok hanterar kurser. Vi tolkar även att promemorians grundförslag utgår från kurstillfällen, till exempel att förslagen om ersättningsnivåer inom garantimodellen gäller för ett kurstillfälle (förslagen under 2.6.6 i promemorian). I de fall det står ”utbildning” i yttrandet så hänvisar det till utbildning oavsett typ, det vill säga kurser, kurstillfällen och/eller program.

Om förslagen genomförs måste det vara tydligare om eventuella regleringar inom modellen gäller enskilda kurstillfällen alternativt en kurs under en viss tidsperiod (förslagsvis kalenderår för att sammanfalla med arbetet med budget och avräkning). SULF förespråkar dock att de krav som är otydliga i promemorian inte implementeras eftersom den föreslagna styrningen inte har tillräckligt stora fördelar i förhållandet till administrationen som tillkommer för att följa upp kraven. Promemorians förslag och bedömningar
2.1.1 En ny ersättningsmodell ska vila på fyra övergripande principer

Promemorians förslag:
Ersättningsmodellen ska vila på följande principer:

Lärosätenas ansvar att utifrån studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov utveckla och dimensionera fort- och vidareutbildningar samt utbildning för omställning för yrkesverksamma.
En ny ersättningsmodell ska ge lärosätena långsiktiga och stabila ekonomiska förutsättningar för utbildningarna i fråga.
En ny ersättningsmodell ska leda till ett effektivt utnyttjande av resurserna för att skapa en utveckling av lärosätenas utbildningsutbud för yrkesverksamma i syfte att möta behov som den föränderliga arbetsmarknaden ger upphov till.
Ersättningsmodellen ska vara resurseffektiv genom att vara transparent, enkel att tillämpa och inte ge upphov till höga administrativa kostnader.

SULF:s ståndpunkt
SULF tillstyrker förslaget.

SULF instämmer i att de fyra övergripande principerna är en bra utgångspunkt för ett resurstilldelningssystem med fokus på utbildningsutbud inriktat på yrkesverksamma. SULF är dock skeptiska till om den föreslagna modellen fullt ut uppnår alla principer.

2.2.2 Incitament behövs på flera nivåer inom ett lärosäte

Promemorians bedömning:
En särskild ersättningsmodell behöver ge incitament på olika nivåer inom ett lärosäte för nya utbildningar för fort- och vidareutbildning och omställning för yrkesverksamma. En kombination av incitament på lärosätes- eller fakultetsnivå och incitament nära utförandet av utbildning bedöms ge bästa effekt.

SULF:s ståndpunkt
SULF instämmer delvis i promemorians bedömning.

Det är i dag ekonomiskt ofördelaktigt att ge utbildning för yrkesverksamma. Detta gör att vissa utbildningar inte går att genomföra av ekonomiska skäl även om lärosäten skulle vilja erbjuda kurserna. Problemet är därmed inte främst avsaknaden av (ekonomiska) incitament för en viss typ av utbildning utan att utbildning för yrkesverksamma är ekonomiskt riskfyllt när ekonomin är pressad. SULF vidhåller att förslagen i utredningen En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6) om att ta bort hinder i det ordinarie resurstilldelningssystemet är att föredra framför ett separat system. Ett separat system riskerar dessutom att leda till mer administration.

De ekonomiska problemen för kurserna beror på att ersättningen per student ständigt minskar i reala värden på grund av produktivitetsavdraget och att kurser för yrkesverksamma tenderar att ha lägre genomströmning vilket påverkar ersättningen via helårsprestationer. Incitamenten på fakultetsnivå handlar därmed mer om att ersättningsnivåer och ersättningssystem inte ska missgynna utbildning för yrkesverksamma än att systemet ska skapa incitament.

SULF avstyrker förslaget om incitament på lärosätesnivå. Det finns stora risker att incitament på lärosätesnivå styr mot kortsiktiga mål och därmed får oönskade effekter. Incitamenten på lärosätesnivå kräver dessutom någon form av uppföljning för att kunna implementeras vilket kommer öka administrationen. Både SULF och den nuvarande regeringen har tidigare uttalat sig om att den administrativa bördan bör minska. Omfördelningsmodellen riskerar istället att öka den administrativa bördan.

För att ekonomiska incitament på lärosätesnivå ska kunna införas krävs det att utbildning för yrkesverksamma kan mätas på ett tillförlitligt sätt. Detta är svårt eftersom både studentgruppen och utbildningsutbudet är heterogent. Samma kurs kan, beroende på enskilda studenter, ha många olika syften. En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6) uppmärksammade problemet och konstaterade bland annat:” Med hänsyn till svårigheterna att identifiera fortbildning och bedöma konsekvenserna för annan utbildning föreslår vi ingen särskild ersättning för fortbildning.” Vi återkommer längre ner i yttrandet med mer utförliga kommentarer om promemorians förslag kring den föreslagna omfördelningsmodellen och uppföljningen som krävs.

2.5.1 Två resursfördelningssystem kan innebära otydlighet och konkurrens mellan systemen

Promemorians bedömning: En särskild ersättningsmodell behöver kunna samexistera med den normala ersättningsmodellen. Därför behöver lärosätena kunna identifiera vilken ersättningsmodell som ska användas och, om båda är möjliga, kunna undvika konkurrens mellan dem.

SULF:s ståndpunkt
SULF instämmer med promemorians bedömning.

Om ett nytt system för vissa delar av utbildningsutbudet ska införas krävs det att systemet fungerar tillsammans med det normala ersättningssystemet. En kurs kan möta flera olika behov beroende på studenterna som är antagna till ett kurstillfälle. En och samma kurs kan möta behovet både för en programstudent som vill bredda sin primära utbildning och en student som är yrkesverksam. Det är i praktiken svårt att skilja ut ett specifikt syfte för en kurs och klassificera den utifrån syftet.

Trots svårigheterna kräver ett delat system någon metod för att klassificera när respektive modell ska användas. Även om den nya särskilda ersättningsmodellen inte ska finansiera kurser som redan finns så kommer vissa nyutvecklade kurser för yrkesverksamma kunna använda både den särskilda och den normala ersättningsmodellen. Beroende på en mängd olika omständigheter som vi kommer återkomma till är det sannolikt att nya kurser som riktar sig till yrkesverksamma även kommer använda den normala ersättningsmodellen.

För att minska den administrativa bördan är det dessutom avgörande att det är tydligt vilken ersättningsmodell som är möjlig att använda och vilken som är mest fördelaktig för en enskild kurs. Detta är viktigt både för lärosätet och den enskilda läraren som ansvarar för kursen.

Även om SULF principiellt håller med om promemorians bedömning är vi skeptiska om promemorians faktiska förslag fullt ut möter bedömningen att den föreslagna modellen enkelt kan samexistera med den normala modellen. SULF ser hellre att problemen löses inom den ordinarie modellen istället för att ha två modeller. I andra hand förespråkar vi en särskild modell som är lik den normala modellen. Vi återkommer längre ner i yttrandet om de problem som kan uppstå om promemorians förslag ska införas.

2.5.2 En ersättning för utbildning där de flesta är yrkesverksamma och studerar av arbetslivsrelaterade skäl

Promemorians förslag: Den särskilda ersättningsmodellen ska endast ersätta utbildning som är relevant för svensk arbetsmarknad nu eller i framtiden, där merparten av studenterna på utbildningen är yrkesverksamma på svensk arbetsmarknad och följer utbildningen av de huvudsakliga skälen fort- och vidareutbildning eller omställning.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

SULF håller delvis med om den övergripande principen men ser inget praktiskt sätt att faktiskt implementera förslaget. Promemorian presenterar dessutom inte hur förslagen skulle kunna fungera i praktiken. Som promemorian påpekar är det svårt att i förväg avgöra om ett kurstillfälle uppfyller kraven. Beroende på studenternas bakgrund kan en och samma kurs ha olika relevans för arbetsmarknaden. Vad som är relevant för svenska arbetsmarknad nu eller i framtiden är dessutom svårt att kvantifiera på ett bra och enkelt sätt.

Kravet om minst hälften yrkesverksamma studenter är svårt för lärosätet att själva fullt ut styra över. Urvalet till en kurs styrs via meritokratiska principer vilket innebär att de som anses mest lämpade antas, oavsett om de är yrkesverksamma eller ej. Det är sannolikt att kurser som är intressanta för yrkesverksamma även är intressanta för till exempel studenter som vid samma tidpunkt läser vid ett program.

Det är även svårt att mäta om ”merparten av studenterna på utbildningen är yrkesverksamma på svensk arbetsmarknad och följer utbildningen av de huvudsakliga skälen fort- och vidareutbildning eller omställning”. Att kravet är svårt att följa upp blir bland annat tydligt genom att promemorian använder sig av ålder för att särskilja yrkesverksamma i den egenframtagna statistiken. Samtidigt problematiseras användning av ålder som beräkningsgrund i andra delar av promemorian, till exempel under alternativa modeller för omfördelning (se till exempel promemorians resonemang under 2.7.5).

Promemorian resonerar kring att kravet kan följas upp under eller efter kurstillfället, till exempel genom kursenkäter. Förutom att det är svårt att få fram tillförlitliga data om kravet är uppfyllt så kommer det även leda till administrativt merarbete för lärosätet. Det saknas därmed tillräckligt med underlag i promemorian för att förslagen ska kunna implementeras i verksamheten på lärosätena.

För att modellen ska fungera med den normala ersättningsmodellen krävs det viss flexibilitet när lärosätet gör sin avräkning. Om ett kurstillfälle möter kraven för båda ersättningsmodellerna kommer viss kategorisering av kurstillfällen göras i efterhand i samband med att årsredovisningen sammanställs vid budgetårets slut. Beroende på utfall i till exempel antagning eller genomströmning kan den ordinarie modellen vara mer fördelaktig. Om den särskilda ersättningsmodellen ska vara långsiktigt hållbar måste lärosätet vid avräkningstillfället själva kunna välja vilken modell som är mest gynnsam. Detta är särskilt avgörande eftersom promemorians förslag på särskild ersättningsmodell innebär att valet av modell beror på flera olika saker. Vi återkommer längre ner i yttrandet om hur den föreslagna modellen samspelar med den normala ersättningsmodellen och hur det påverkar lärare och lärosäten.

2.5.3 Korta kurser på deltid utgör övergripande kriterier för den särskilda ersättningsmodellen

Promemorians förslag: Den särskilda ersättningsmodellen ska endast användas på utbildningar i form av fristående kurser med ett omfång på 1,5–5,5 högskolepoäng. Utbildningarna ska ges på deltid på maximalt 75 procent av heltid.

SULF:s ståndpunkt
SULF är tveksamma till förslaget.

SULF instämmer i att (vissa) yrkesverksamma efterfrågar kortare kurser på distans. Kortare kurser skulle även kunna ha positiv effekt på genomströmningen. Yrkesverksamma är dock en heterogen grupp vilket innebär att de kommer ha olika behov. Det innebär att ett hårt krav kommer missgynna vissa utbildningar som yrkesverksamma också efterfrågar. Detta gäller särskilt om inga nya medel tillförs eftersom många lärosäten redan når sina takbelopp. Styrning mot just kortare kurser riskerar därmed att tränga undan annan utbildning för yrkesverksamma.

Som nämns i promemorian innebär kortare kurser mer administration, allt annat lika. Även om kortare kurser kan kombineras till fulltidsstudier kan den ökade administrationen göra att ersättningsmodellen inte är långsiktigt hållbar.

Korta kurser på deltid kan även intressera studenter som är antagna till ett program. Detta gör att ett eventuellt nytt kursutbud inte bara lockar yrkesverksamma utan samtidigt även programstudenter. Detta kan påverka möjligheten att uppnå kravet kring att merparten av studenterna ska vara yrkesverksamma.

Det är osäkert hur ett krav på korta kurser samspelar med omställningsstudiestödet eller andra satsningar på vidareutbildning. En ersättningsmodell för utbildning till yrkesverksamma som endast fokuserar på korta kurser kommer ha en undanträngande effekt för andra typer av utbildningar. Incitamenten riskerar alltså att utbildning som yrkesverksamma efterfrågar inte blir av.

2.5.4 Lärosätena behöver motivera och dokumentera varför den särskilda ersättningsmodellen har använts

Promemorians förslag: Lärosätena ska motivera och dokumentera varför den särskilda ersättningsmodellen är applicerbar.

SULF:s ståndpunkt
SULF tillstyrker förslaget med förbehåll att det inte innebär nya regleringar och att arbetet implementeras inom redan existerande processer.

En förutsättning för att ett ersättningsystem som innehåller två modeller ska fungera är att lärosäten har arbetssätt för att klassificera och särskilja kurser. Detta arbete behöver vara så avskalat som möjligt för att inte leda till mer administration. Arbetet bör kunna implementeras i lärosätets befintliga arbete med kursutveckling. Kravet bör även kunna falla inom regleringar som redan existerar, till exempel krav på att lärosätena ska utnyttja sina resurser effektivt.

I löptexten i anslutning till förslaget står ”Om en utbildning, trots en rimlig bedömning av lärosätet, inte uppfyller kravet att merparten av studenterna är yrkesverksamma och studerar av arbetsrelaterade skäl, ska lärosätet nästa gång utbildningen ges använda den normala ersättningsmodellen”. SULF är kritiska till förslaget då det skulle innebära en stor tröskeleffekt vid endast små förändringar, som lärosätena dessutom inte fullt ut kan styra över. Beroende på till exempel antagning, avhopp och reserver kan den långsiktiga ekonomin för en kurs förändras avsevärt på grund av att 51 procent av studenterna på ett kurstillfälle inte anses vara yrkesverksamma. Detta gäller oavsett om kursen är efterfrågad av yrkesverksamma eller ej. Detta frångår principen kring att ersättningsmodellen ska ge långsiktiga ekonomiska förutsättningar för både lärare och lärosäten.

Det framgår heller inte i promemorian om principen om ändrad ersättningsmodell gäller under innevarande budgetår eller hur lärosätet ska mäta om kravet är uppfyllt. Om en kurs inte uppfyller kravet på en majoritet yrkesverksamma under till exempel vårterminens kurstillfälle, ska höstens kurstillfälle då ges inom ordinarie ersättningsmodell? Situationen försvåras ytterligare av att antagningen förmodligen redan påbörjas innan lärosätet vet utfallet för senaste kurstillfället. Detta leder till både ökad administration och försämrade förutsättningar för planering.

2.5.5 UKÄ bör få i uppdrag att följa upp användningen av den särskilda ersättningsmodellen

Promemorians förslag: Universitetskanslersämbetet ska erhålla ett särskilt uppdrag att följa upp och utvärdera användningen av den särskilda ersättningsmodellen fyra till fem år efter införandet.

SULF:s ståndpunkt
SULF tillstyrker förslaget.

SULF delar promemorians bild av att det är relevant att följa upp den särskilda ersättningsmodellen och att det är Universitetskanslersämbetet som genomför uppföljningen. En uppföljning är dessutom intressant utifrån de farhågor som lyfts i detta yttrande.

2.6.1 Önskvärda egenskaper

Promemorians bedömning: Den särskilda ersättningsmodellen bör ha följande egenskaper:

Ge ett tydligt incitament för utveckling och vidmakthållande av utbildning för yrkesverksammas fort- och vidareutbildning samt omställning.
Minska den ekonomiska risken kopplad till osäkerheten i antal registrerade studenter och deras prestationer.
Ge en ersättning som täcker kostnader för utbildningar av hög kvalitet.
Minska eller eliminera otydligheten och konkurrensen kopplad till den normala ersättningsmodellen.
Vara enkel att tillämpa och inte ge upphov till höga administrativa kostnader.

SULF:s ståndpunkt
SULF håller delvis med om promemorians bedömning.

Sett till helheten är egenskaperna rimliga för systemet även om alla punkter inte är avgörande. Som framkommer tidigare i yttrandet så bedömer vi inte att det är avsaknaden av incitament som är problemet för utbildning för yrkesverksamma utan istället att det är ekonomiskt ofördelaktigt. Punkt två i listan är därmed viktigare än punkt ett.

Det är även viktigt att ekonomiska incitament inte är uppbyggda på ett sätt som motarbetar lärares expertis eller samhällets behov. En modell med de egenskaper som beskrivs i punkt ett kan vara problematiska, beroende på modellens utformning.

2.6.3 Garantibasmodellen ska utgöra den särskilda ersättningsmodellen

Promemorians bedömning: Garantibasmodellen är den modell som bäst uppfyller de önskvärda egenskaperna. Den bör därför vara den modell som utgör den särskilda ersättningsmodellen.

SULF:s ståndpunkt
SULF har inga invändningar mot förslaget men är i grunden negativa till promemorians bedömning att det skulle vara den bästa modellen. Garantimodellen har fördelar och kommer ge bra ekonomiska förutsättningar för kurser med ett visst studentantal. Modellen, tillsammans med utredningens andra förslag, innebär dock osäkerhet, många tröskeleffekter, kontraproduktiva incitament och mer administration.

Det är positivt att garantimodellen innebär mer ersättning per student vid ett visst studentantal per kurstillfälle. Eftersom ersättningsnivåerna i reala värden har minskat ständigt sedan den normala modellen infördes på 90-talet kommer garantimodellen i vissa fall förbättra de ekonomiska förutsättningarna för en kurs.
Att SULF inte motsätter sig förslaget ska ses med bakgrund i de ekonomiska förutsättningarna i det ordinarie ersättningssystemet. Trots brister och otydliga förslag innebär garantimodellen förbättrade förutsättningar för lärare inom delar av utbildningsverksamheten. Det är även positivt att garantimodellen ger tydliga och förutsägbara ekonomiska ramar vid planering av kurser. Detta kommer göra delar av kursplaneringen enklare för lärare. Modellen som helhet innebär dock ökad administration. Garantimodellen kommer förmodligen inte vara långsiktigt hållbar, bland annat på grund av ökande administration och att utredningen inte hanterar produktivitetsavdragets effekter på modellen.

Ett ytterligare problem med den garantimodell som presenteras är att ersättningsnivån är otydlig i förhållande till den normala modellen. Problemet uppstår inte vid låga studentantal men när antalet studenter ökar blir det avsevärt svårare att förutse vilken modell som bäst täcker kostnaderna för en kurs. Promemorian resonerar kring problemen med ersättningsmodeller som kan konkurrera men presenterar inga lösningar på problemen eller hur garantimodellen ska användas i verksamheten för att minimera problemen.

Vilken modell som är mest gynnsam och som därmed kan ge utbildning av bäst kvalitet beror på antal helårsstudenter, antal helårsprestationer, utbildningsområdena som kursen är kvalificerad som och om kurstillfället möter de krav som gäller för garantimodellen. Utöver att dessa variabler skiljer sig mellan kurser (och kurstillfällen) så kommer de även ändras varje budgetår. En lärare som vill starta en kurs kommer alltså inte kunna få ett enkelt svar om hur många studenter en kurs ska ha för att garantimodellen ska vara att föredra. En eventuell estimering kommer även behöva uppdateras varje år beroende på beslut i statsbudgeten.

Redan vid två teoretiska genomströmningsnivåer och två kurser som endast är klassificerade som ett utbildningsområde (HSTJ respektive NTF) har modellerna fyra olika brytpunkter jämfört med en nivåklassificering inom garantimodellen. Figur 1 visar ett teoretiskt exempel på de fyra brytpunkterna i exemplet ovan utifrån en kurs på 3 hp. I praktiken kommer det finnas oändligt många brytpunkter eftersom en enskild kurs kan kvalificeras som mer än ett utbildningsområde och genomströmningen kan skilja sig.

Figur 1. Exempel på när garantimodellen eller den normala ersättningsmodellen ger mest ersättning, beroende på utbildningsområde och genomströmning.

En risk är att garantimodellen driver fram schablonmässiga tak för antalet studenter per kurstillfälle för att undvika att hamna för nära brytpunkten. Det kan därmed bli ett problem att ersättningsmodellen sätter antagningstal istället för behovet från presumtiva studenter. Det är dessutom kontraproduktivt att ha en modell som sätter ett relativt lågt tak för antal studenter om målet är att fler ska ta del av utbildning (se förslag 2.6.12).

Ett annat problem med modellen är att den inte sömlöst kan implementeras med den normala modellen. Den normala modellen bygger på helårsstudenter och helårsprestationer och Ladok är uppbyggt för att enkelt hantera avräkning utifrån dessa. Garantimodellen innebär att lärosätet även kommer behöva följa upp antalet kurstillfällen (och antalet studenter). Det är inte en stor förändring och men det kommer innebära merarbete vid till exempel planering och avräkning. Det är en förändring som kommer att innebära mer administrativt arbete. En ny modell kommer även innebära förändring i arbetssätt som inte hanteras av promemorian. Ett exempel är hur kurstillfällen som går över årsskiftet ska avräknas. Detta är redan löst för helårsstudenter och helårsprestationer då de kan delas upp och hänföras till respektive budgetår. Det är ett av många problem som kommer behöva lösas innan garantimodellen kan implementeras.

Garantimodellen tillsammans med det faktum att det kommer finnas två ersättningsmodeller kommer även påverka det löpande arbetet långsiktigt. Man kan förvänta sig att lärosätet och kursansvariga lärare kommer välja den ersättningsmodell som ger mest ersättning för en kurs (eller kurstillfälle). Det är en förutsättning för att ett kurstillfälle ska täcka de rörliga kostnaderna när studentantalet ökar. På sikt kommer avvägningen mellan modellerna dessutom bli viktigare eftersom produktivitetsavdraget kommer påverka den arbetstid som garantimodellen utgår från. En institution som ska budgetera och följa upp sin ekonomi kommer därför behöva planera för antal studenter, antal kurstillfällen, antal helårsstudenter och antal helårsprestationer för sina kurser. Lärare, studierektorer, institutioner och lärosätet som helhet behöver även ha koll på brytpunkterna när den normala ersättningsmodellen ger mer ersättning. Detta ska jämföras med den normala modellen som endast har helårsstudenter och helårsprestationer som grund.

Promemorians samlade förslag kommer även innebära incitament som kan bli kontraproduktiva, till exempel i förhållande till målet att utbildning för yrkesverksamma ska utgöra en större andel av lärosätenas utbildningar. Garantimodellen kräver att utbyggnaden av utbildning yrkesverksamma görs genom fler kurser och fler kurstillfällen eftersom det föreslagna systemet helt utesluter finansiering av kurstillfällen med många studenter. Kurstillfällen med många studenter ska istället finansieras genom den normala modellen, även om kursen riktar sig till yrkesverksamma. Garantimodellen skapar därmed incitament att dela upp kursen till fler kurstillfällen för att öka ersättningen per student och för att lärosätet inte ska förlora utbildningsanslag i omfördelningsmodellen. Mer ersättning per student ger bättre förutsättningar för utbildning av hög kvalitet men denna typ av incitament bidrar även till sämre resurseffektivitet.

Promemorian hanterar dessutom inte produktivitetsavdragets effekter på garantimodellen. Detta medför att den föreslagna modellen på sikt kommer ha svårt att uppfylla de principer och egenskaper som promemorian satt upp. Vi kommenterar produktivitetsavdraget ytterligare under 2.6.6.

Alternativ modell

Det finns andra modeller som möter promemorians önskvärda egenskaper och som samtidigt fungerar bättre med den vanliga ersättningsmodellen. Ett alternativ är att utgå från en modell där ersättningen för helårsprestationer per automatik ingår i ersättningen för helårsstudenter. Denna modell har redan testats under 2021 till 2024 och har därmed redan varit implementerad på lärosätena. Modellen bör då kombineras med promemorians förslag om ersättning för att utveckla nya kurser för yrkesverksamma (som föreslås under 2.6.9). Denna modell hade minskat den ekonomiska risken både för att ta fram och genomföra kurser samt fungerat bättre tillsammans med den normala modellen eftersom den baseras på helårsstudenter.

Enligt utredningen är nackdelarna med en modell med bara avräkning av helårsstudenter att den ekonomiska risken med få studenter fortfarande är kvar samt att modellen ger ”högre ersättning än vad som krävs” vid många studenter. Den första nackdelen hanteras delvis genom utvecklingsmedel och omfördelning från kurser med fler studenter. Garantimodellen som föreslås i promemorian har dessutom ett golv på åtta studenter vilket innebär att den fördelen inte är lika avgörande.

SULF delar inte promemorians bedömning att det är ett problem att vissa kurser med många studenter skulle bli överkompenserade. Det är en fungerande del av den normala ersättningsmodellen att vissa kurser har hög ersättning (i det nationella ersättningssystemet) i förhållande till sina kostnader. Lärosätets ekonomi är ett slutet system där eventuella ”överskott” på kurser används inom verksamheten. Detta möjliggör omfördelning vilket skapar förutsättningar för fler typer av kurser, till exempel små specialistkurser som annars inte kunnat erbjudas.

Fördelen med en modell som baseras på helårsstudenter är att den enkelt passar med den normala modellen. Ladok är dessutom byggt för att följa upp helårsstudenter och kan till exempel enkelt hantera kurser som går över flera budgetår. Likheten med den normala ersättningsmodellen ger även tydlighet för lärare i deras arbete med kursutveckling. Ersättningen för kursutveckling kräver förändringar i lärosätenas arbetssätt men eftersom kursutveckling endast sker en gång per kurs är det lättare att hantera.

2.6.5 Den särskilda ersättningsmodellen ska ha tre olika nivåer

Promemorians förslag: Den särskilda ersättningsmodellen ska ha tre garantinivåer.

En lägre nivå som är applicerbar för utbildningar med upp till 15 studenter, eller med ett mindre behov av lärarresurser.
En mellannivå som gäller för ett normalt antal undervisningstimmar och motsvarande behov av arbetstid för lärare.
En högre nivå för utbildningar som har ett högt kostnadsläge i förhållande till normala utbildningar på grund av höga kostnader för utrustning, speciallokaler och drift. Den högre nivån ska även kunna användas för utbildningar som till sin natur eller sitt upplägg kräver betydligt mer lärarresurser än mellannivån.

Lärosätena ska fastställa lärosätesövergripande riktlinjer för användningen av de olika nivåerna.

SULF:s ståndpunkt
SULF har inga invändningar mot förslaget. Om garantimodellen ska implementeras är det samtidigt rimligt att dela upp ersättningsnivåerna för att möjliggöra lämplig ersättning för olika typer av kurser.

Det behövs dock inte fler regleringar kring lärosätens arbete med kursutveckling. Arbetet med nivåklassificering bör hållas sparsamt för att inte öka administrationen. Klassificeringen inom garantimodellen kan implementeras i kursutvecklingsarbetet som redan finns på lärosätena samt utvecklas så att de följer de regelverk som redan finns.

2.6.6 Den särskilda ersättningsmodellens ersättningsnivåer

Promemorians förslag: De tre garantibasnivåerna ska ge följande ersättning i 2023 års kostnadsnivå.

Den lägre nivån innebär en garantiersättning om 28 700 kronor per högskolepoäng.
Mellannivån innebär en garantiersättning om 40 600 kronor per högskolepoäng.
Den högre nivån innebär en garantiersättning om 52 500 kronor per högskolepoäng.

SULF:s ståndpunkt
SULF tillstyrker förslaget men anser att ersättningen bör höjas på alla nivåer. Eftersom kostnaderna varierar mellan olika geografiska områden och utbildningsinriktningar kommer ersättningsnivåerna att motsvara olika mycket arbetstid och lokaler beroende på lärosäte. För att även lärosäten med högre kostnadsläge ska få rätt förutsättningar behöver ersättningen ligga högre än vad som krävs för genomsnittet.

En brist med promemorians förslag är att den inte hanterar produktivitetsavdragets effekter på modellen. Eftersom ersättningsnivåerna är satta utifrån statistik om kostnader och beräkningar om lärarledd tid behöver ersättningsnivåerna ta höjd för produktivitetsavdraget. Promemorian behandlar kort produktivitetsavdraget under 2.6.10 men föreslår inga lösningar. Eftersom garantimodellen, till skillnad från den normala modellen, kopplar ersättningen till teoretiska nivåer av lärarledd tid behöver ersättningen i större utsträckning ta höjd för produktivitetsavdraget. Garantimodellens fasta ersättningsnivåer innebär också att lärosäten inte kan parera produktivitetsavdragets effekter genom att till exempel anta fler studenter till kursen och därmed bibehålla resurserna i fasta priser för ett kurstillfälle.

SULF förespråkar att produktivitetsavdraget tas bort helt för högre utbildning. Promemorian har dock inga förslag på området och SULF föreslår därför högre ersättningsnivåer för att hantera problemen kortsiktigt. Högre ersättningsnivåer innebär också att brytpunkten för när garantimodellen kan användas sätts vid ett högre antal studenter. Detta kommer göra modellen mer användbar. Vi återkommer senare i yttrandet med mer utförliga resonemang kring målkonflikterna som uppstår på grund av det lågt satta taket för antal studenter.

Produktivitetsavdraget påverkar verksamheten negativt oavsett ersättningsmodell men garantimodellen är extra känslig. Problemet lyfts i promemorian under kapitel 2.6.10: ”Ett produktivitetsavdrag som gör att de föreslagna garantinivåerna inte kan täcka kostnader för behovet av undervisning, gör att modellen inte har avsedd funktionalitet. Utbildning för yrkesverksamma behöver kunna vara ekonomiskt bärkraftiga i sig, för att dessa utbildningar ska vidmakthållas under längre tid.” Promemorian presenterar därmed starka argument mot den föreslagna modellen om den ska kombineras med produktivitetsavdraget.

2.6.7 Krav på minst åtta studenter på en utbildning för tillämpning av den särskilda ersättningsmodellen

Promemorians förslag: För att garantiersättningen ska gälla ska utbildningen ha minst åtta registrerade studenter.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Förslaget skulle innebära att kurser som samhället och individer efterfrågar inte kommer kunna finansieras med den särskilda ersättningsmodellen. Det är rimligt att anta att det finns samhällsviktiga kurser som av olika anledningar kommer ha färre än åtta studenter (per kurstillfälle). Som utredningen själva nämner är en av fördelarna med garantimodellen att den ger ekonomiska förutsättningar att ge kurser med få studenter. Denna fördel försvinner om det sätts en undre gräns för antal studenter.

Kravet innebär att lärosäten förutom helårsstudenter och helårsprestationer (inom den vanliga ersättningsmodellen) och antalet kurstillfället (inom garantimodellen) även ska följa upp antalet studenter i arbetet med planering och avräkning. Detta kommer försvåra planeringen för kursansvariga lärare samt öka det administrativa arbetet med kurser. Det kommer även förekomma kurstillfällen där antalet studenter faller under åtta studenter under kurstillfällets gång, till exempel vid tidiga avhopp. Kravet på åtta registrerade studenter riskerar därmed att förändra de ekonomiska förutsättningarna för ett kurstillfälle så pass sent att kurstillfället inte kan ställas in.

Minimikravet innebär också att garantimodellen får ett mycket smalt band av antal studenter inom vissa utbildningsområden och ersättningsnivåer. I promemorians egna beräkningar under 2.6.6 är lägsta antalet studenter 20 innan den normala ersättningsmodellen är mer ekonomiskt fördelaktig. Det är negativt för målet att öka mängden utbildning för yrkesverksamma om ersättningsmodellen kräver att vissa kurser har mellan åtta och 20 studenter per kurstillfälle. I vissa fall kommer den övre gränsen vara ännu lägre. En undre gräns innebär att kurser med få och många studenter kommer använda den normala ersättningsmodellen. Att den särskilda ersättningsmodellen har både en undre och övre gräns för antalet studenter kommer öka administrationen och försvåra arbetet för lärare.

SULF instämmer att kurstillfällen med få studenter kan innebära sämre resursanvändning än större kurser. Resursanvändningen måste dock vägas mot andra aspekter när en kurs tas fram. Det är viktigt att lärosäten kan ge kurser även om de enskilt inte är ekonomisk effektiva. Lärosätet bör sträva mot ekonomisk effektivitet som helhet men det innebär inte att samma ekonomiska krav ska ställas på samtliga kurser. Detta är också anledningen till att lärosäten omfördelar medel mellan kurser i den normala modellen. En särskild ersättningsmodell måste kunna tillåta små samhällsviktiga specialistkurser, vilket ett minimikrav på antal studenter gör omöjligt. En av fördelarna med garantimodellen är dessutom att den ger ekonomiska förutsättningar för små kurser. Denna fördel försvinner delvis om det finns ett minimikrav på antal studenter.

Avslutningsvis är det ett problem att promemorian är otydligt om kravet kring åtta studenter gäller kurser eller kurstillfällen. Om det gäller hela kurser behöver en tidsperiod för kravet fastställas. SULF förespråkar att kravet inte implementeras framför att kravet förtydligas.

2.6.9 Utveckling av nya utbildningar kan ersättas inom den särskilda ersättningsmodellen

Promemorians förslag: Inom den särskilda ersättningsmodellen ska ersättning ges för utveckling av ny utbildning. Ersättningen för utveckling av utbildning ska vara densamma som garantibasersättningen, det vill säga 28 700 kronor, 40 600 kronor eller 52 500 kronor i 2023 års kostnadsnivå per högskolepoäng helt eller delvis nyutvecklad utbildning. Valet av ersättningsnivå ska vara på samma nivå som den garantiersättningsnivå som planeras gälla för den färdigutvecklade utbildningen. För att ersättning för utveckling ska ges ska faktisk utveckling av ny utbildning ha skett som står i proportion till ersättningens storlek, annars lämnas en lägre ersättning än de angivna beloppen. Dessutom ska omfånget av ny utbildning minst uppgå till 1,5 högskolepoäng.

SULF:s ståndpunkt
SULF tillstyrker förslaget.

Det normala ersättningssystemet kräver omfördelning från kurser som redan finns för att frigöra medel för kursutveckling. I och med att ersättningen per student ständigt minskar i reala värden så innebär att medel för kursutveckling ständigt minskar. Grundproblemet med urholkad ersättning till högre utbildning behöver hanteras i det ordinarie ersättningssystemet men tills problemet hanteras är det bra att det finns medel som kan användas till kursutveckling som inte kräver studenter eller prestationer.

Förslaget om ersättning för kursutveckling bör implementeras oavsett hur resten av promemorians förslag hanteras.

2.6.12 Fort- och vidareutbildning för yrkesverksamma kan nå en nivå på 5 procent av utbildningsanslaget

Promemorians bedömning: Fort- och vidareutbildning samt omställning för yrkesverksamma kan nå en nivå som motsvarar 5 procent av det totala utbildningsanslaget, vilket för 2024 motsvarar 1,45 miljarder kronor.

SULF:s ståndpunkt
SULF instämmer i bedömningen. Med tanke på demografiska förändringar och reformer som till exempel omställningsstudiestödet så är det sannolikt att efterfrågan (och utbudet) av utbildning för yrkesverksamma kommer öka. Det är dock osäkert exakt vilken typ av utbildning som kommer efterfrågas. Staten bör därför undvika att låsa fast styrningen med en allt för styrande modell. Även om SULF håller med om den övergripande bedömningen innebär det inte att vi håller med eventuella bedömningar och förslag som presenteras i löptexten under 2.6.13-2.6.15.

Målet att öka andelen utbildning för yrkesverksamma kan försvåras av promemorias förslag på särskild modell. Garantimodellen ger högre ersättning per student vid lägre studentantal. Detta skapar målkonflikter när lärosätet erbjuder populära kurser för yrkesverksamma eftersom den typen av kurser kommer använda den ordinarie ersättningsmodellen. Vi återkommer till fler problem som uppstår med garantimodellen och antalet studenter i de delar av yttrandet som rör omfördelningsmodeller.

2.7.1 Den särskilda ersättningsmodellen behöver kompletteras med en komponent för att omfördela resurser mellan lärosäten

Promemorians bedömning: Den särskilda ersättningsmodellen behöver ytterligare en komponent för att omfördela resurser mellan lärosäten till förmån för utbildningar för yrkesverksamma, så att den kompetens som finns vid olika lärosäten bäst ska komma till nytta. Denna omfördelning behövs dessutom som ytterligare incitament för att lärosäten ska få kraft att göra interna omfördelningar till förmån för dessa utbildningar.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Omfördelningen innebär att lärosätenas rådighet över utbildningsutbudet delvis tas bort. Det innebär att beslut kommer baseras på om utbildningsutbudet möter kraven i modellen istället för att utgå från lärare och övrig personals kompetens kring vilket utbildningsutbud som behövs för att möta samhällets och studenters behov. Den föreslagna modellen har dessutom brister som riskerar att vara kontraproduktiva i förhållande till promemorians målsättningar. Vi återkommer till de specifika problemen nedan.

2.7.2 En modell för omfördelning av resurser ska införas

Förslag: Det ska införas en modell för omfördelning av anslag mellan lärosäten. Denna modell ska ge incitament och omfördela anslag så att utveckling av utbildning för fort- och vidareutbildning samt omställning för yrkesverksamma premieras.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Det finns flera problem med modeller som utifrån data omfördelar utbildningsanslag mellan lärosäten. Ett framstående problem är att styrningen blir starkt beroende på den data som går att ta fram. Istället för att styra mot rätt saker, styr modellen mot det som är mätbart. I utredningens förslag innebär det att ett lärosätes användning av garantimodellen spelar en avgörande roll oavsett antalet yrkesverksamma studenter. Ett annat problem är att den övergripande omfördelningsmodellen kan låsa fast styrning som är kontraproduktiv.

Promemorian föreslår att beräkningsgrunden för omfördelningen ska utgå från hur mycket lärosätet ersättning ett lärosäte räknar av mot den särskilda ersättningsmodellen. Tidigare delar av yttrandet har lyft problem med garantimodellen och de krav som utredningen föreslår ska implementeras med modellen. Dessa problem kan leda till att lärosäten väljer bort den särskilda modellen, även för kurser som är särskilt framtagna för yrkesverksamma.

Det uppstår en målkonflikt mellan att den särskilda ersättningsmodellen endast kan användas för kurser med ett visst antal studenter och det övergripande målet att utöka utbildning som riktar sig till yrkesverksamma. Ett lärosäte som tar fram en populär kurs och antar många studenter kommer behöva använda den ordinarie ersättningsmodellen. Lärosätet riskerar därmed att förlora utbildningsanslag via omfördelningsmodellen. Alternativet är att lärosätet sätter ett konstgjort tak på antal studenter för att kostnaderna för kurstillfället bättre ska matcha den fasta ersättning som garantimodellen ger och för att inte riskera att falla ut dåligt i omfördelningen. Detta motverkar det övergripande målet att fler ska kunna ta del av utbildning för yrkesverksamma.

Lärosätena kommer behöva hantera problemen med omfördelningsmodellen inom sitt planeringsarbete. Lärosäten måste alltid väga olika utbildningar mot varandra men förslagen i utredningen innebär också att olika ersättningsmodellen ska vägas mot varandra utifrån hur valet kan påverka utbildningsanslaget. Detta innebär mer administrativt arbete än om modellen inte implementeras.

Omfördelningsmodellen kommer även försvåra lärares arbete med kursutveckling. Om utredningens förslag fullt ut implementeras kommer lärare behöva hantera två olika ersättningsmodellen samt hur det valet eventuellt påverkar lärosätets takbelopp. Samhällets behov och lärarnas kompetens kommer delvis tryckas bort av val som går i linje med garanti- och omfördelningsmodellens krav.

2.7.3 Modellen för omfördelning av resurser ska också ha en komponent som premierar examina

Promemorians förslag: Modellen för omfördelning av anslag ska ha en komponent som premierar examina utöver att premiera utbildning för yrkesverksammas fort- och vidareutbildning samt omställning.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget. SULF är negativa till omfördelningsmodellen men om den införs behöver modellen innehålla fler delar än mängden utbildning för yrkesverksamma. SULF avstyrker dock att examina (ensamt) skulle vara en sådan kompletterande komponent.

En brist med antalet examina som grund för omfördelning är att examensfrekvensen skiljer sig mellan olika utbildningar och att examensfrekvensen även påverkas av faktorer som lärosätet själva inte styr över. Det är stor skillnad i examensfrekvens mellan olika utbildningar och utbildningar som leder till legitimation har allmänt högre examensfrekvens. Omfördelningen som utgår från antal examina skulle därmed missgynna vissa utbildningar. En konsekvens av detta är att modellen tar bort rådighet från lärosäten samt riskerar att missgynna utbildningar som samhället behöver. Lärosäten riskerar att per automatik få lägre utbildningsanslag även om lärosätet, samhället och politiker vill att lärosätet ska erbjuda en viss utbildning. Lärosäten med stort fokus på utbildningar med låg examensfrekvens kommer missgynnas av modellen även om det till exempel inte finns någon skillnad i antalet studenter som etablerar sig på arbetsmarknaden inom den förväntade branschen. Baserat på genomsnittlig examensfrekvens skulle ett lärosäte som till exempel omfördelar medel från juristutbildning till högskoleingenjörsutbildning riskera att få lägre utbildningsanslag oavsett om omfördelningen är bra för samhället eller inte.

Detta resonemang fråntar inte lärosätenas ansvar att arbeta med genomströmningen. Eftersom lärosätena själva inte kan påverka alla faktorer som har effekt på examensfrekvensen är det riskfyllt att ha modeller som per automatik omfördelar medel utifrån antal examen.

2.7.5 En balans mellan omfördelning baserat på fort- och vidareutbildning respektive examina behövs

Promemorians förslag: Vid dimensioneringen av de två komponenterna i omfördelningsmodellen ska det uppnås en balans mellan dem, så att omfördelningens övergripande effekt blir ungefär av samma storlek. Omfördelningseffekten föreslås vara begränsad, så att lärosätena inte drabbas alltför hårt ekonomiskt på årsbasis.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Eftersom SULF avstyrker övriga delar av omfördelningsmodellen (2.7.1, 2.7.2 och 2.7.3), avstyrker vi även förslaget om balans i de olika delarna. Om modellen implementeras anser SULF dock att någon form av balansering är nödvändig av samma anledningar som lyfts i promemorian.

2.7.7 Små högskolor och enskilda utbildningsanordnare undantas den särskilda ersättningsmodellen

Promemorians förslag: De statliga universiteten och högskolorna samt Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping kan använda den särskilda ersättningsmodellen inom utbildning. Försvarshögskolan berörs inte av förslaget då lärosätet omfattas av andra avräkningsregler. Sveriges Lantbruksuniversitet berörs inte eftersom lärosätet inte erhåller anslag för utbildning inom utgiftsområde 16. För övriga enskilda utbildningsanordnare gäller särskilda regler. Endast 26 lärosäten är del av omfördelningsmodellen.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Som följd av att SULF avstyrker övriga förslag kring omfördelningsmodellen avstyrker vi även detta förslag.

2.7.8 Universitetskanslersämbetets roll kopplat till omfördelningssystemet

Promemorians förslag: Universitetskanslersämbetet (UKÄ) ska få uppdraget att utveckla omfördelningsmodellen enligt utredningens grundprinciper. Dessutom ska UKÄ årligen leverera underlag för omfördelningen till Regeringskansliet. Omfördelningen ska införas fem år efter att den särskilda ersättningsmodellen är införd.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Som följd av att SULF avstyrker övriga förslag kring omfördelningsmodellen avstyrker vi även detta förslag. Om modellen implementeras är SULF positiva till att UKÄ ansvarar för underlagen. Det skulle möjliggöra både ett transparent arbetssätt och dialog under processen.

2.7.10 Nya resurser för fort- och vidareutbildning till utvalda lärosäten och ämnesområden

Promemorian konstaterar i avsnittet att regeringen kan påskynda arbetet med att utveckla utbildning för yrkesverksamma genom att fördela extra medel till lärosätet. Inget förslag finns dock med i promemorian eftersom det ligger utanför utredningens direktiv. Under 2024 översteg utbildningsvolymens värde det samlade takbeloppet för alla lärosäten. Det innebär att sett till högskolesektorn som helhet använder lärosätena redan alla pengar som tilldelas. En konsekvens av detta är att lärosätena inte har fria medel för att använda för att utveckla nya kurser för yrkesverksamma utan kommer behöva omfördela medel från redan befintlig utbildning.

Omfördelningar och omprioritering av utbildning är en del av lärosätenas verksamhet och är inte ett problem i sig själv. Promemorians snabba implementeringstid kan dock bli ett problem om det inte finns medel för de nya kurserna. Lärosätena har redan påbörjat planeringsarbetet för 2026 och vårterminens antagning kommer ha öppnat innan remisstiden för promemorian är slut. Det innebär att lärosätenas utbildningsanslag för 2026 i stor utsträckning redan kommer vara låsta till annan utbildning om en ny modell implementeras. Utöver det utvecklingsarbete som återstår kopplat till själva garantimodellens utformning bör regeringen även tillföra extra medel om det ska vara möjligt att garantimodellen eller utvecklingsmedel ska användas redan under 2026.

3 Ikraftträdande och genomförande

Promemorians förslag: Den särskilda ersättningsmodellen för omställning och vidareutbildning för yrkesverksamma kan införas från och med budgetåret 2026. Den delen av ersättningsmodellen som rör omfördelning mellan lärosäten kan införas från och med budgetåret 2031 baserat på åren 2026–2030.

SULF:s ståndpunkt
SULF avstyrker förslaget.

Utifrån de invändningar som lyfts i yttrandet är implementeringstiden för den särskilda ersättningsmodellen alltför kort. Implementeringstiden är dessutom för kort om remissinstansernas eventuella invändningar ska tas i beaktning. Det behövs även tid för att förtydliga de delar av utredningen som är oklara och för att ge lärosätena tid att implementera modellerna.

4.3.1 Konsekvenser för universitet och högskolor

SULF instämmer inte i konsekvensbedömningen att den administrativa bördan bara kommer öka under inledningsskedet. Det kommer krävas mer administrativt arbete både från lärare och övrig personal för att hantera ett delat ersättningssystem. Det administrativa arbetet med planering och uppföljning kommer dessutom påverkas negativt på grund av de krav som ställs inom den särskilda ersättningsmodellen samt att det inte alltid är entydigt vilken ersättningsmodell som är att föredra för ett enskilt kurstillfälle. Detta leder till att det administrativa arbetet kommer att vara högre även när systemet är fullt ut implementerat.

4.3.4 Konsekvenser för Ladokkonsortiet

Eventuella anpassningar i Ladok kommer förmodligen ta längre tid än promemorians bedömning. Även om anpassningarna av Ladok är små behöver utvecklingsarbetet föregås av arbete för att undersöka hur garantimodellen ska implementeras i Ladok. Det kräver till exempel att lärosätena redan har påbörjat utvecklingsarbete om hur modellen ska användas innan förändringar i Ladok görs. Detta arbete försvåras dessutom av vissa tekniska delar av garantimodellen inte specificeras i promemorian, vilket kommer innebära merarbete innan anpassning i Ladok kan göras.

Lars Geschwind, Förbundsdirektör

Jacob Adamowicz, Analytiker