Remissvar:

Högskolestiftelser – en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49)
Ert diarienummer U2013/4153/UH

Sveriges universitetslärarförbund (SULF) har genom remiss, daterad 2013-06-25, givits möjlighet att lämna synpunkter på ovanstående promemoria.

Promemorians övergripande förslag
Promemorians övergripande förslag är att en ny särskilt stiftelseform som benämns högskolestiftelse införs. En högskolestiftelse får bildas i syfte att stiftelsen på uppdrag av staten ska bedriva högskoleutbildning på en internationellt hög nivå.

Syftet med förslaget är att öka lärosätenas handlingsfrihet, självständighet och flexibilitet samt att ge ökad internationell konkurrenskraft. Förslaget innebär en ny organisationsform som är en egen juridisk person. Högskolestiftelsen ska kunna ta emot donationer, förvalta och köpa viss egendom, bygga upp kapital och äga bolag, helt eller delvis. Högskolestiftelsen ska styras av ett stiftelseförordnande och långsiktig ramavtal med staten.

Sammanfattning av förbundets synpunkter
De ställningstaganden som SULF gjorde i samband med autonomiutredningen är i högsta grad relevanta när det gäller förslaget om högskolestiftelser. SULF anser inte att det är rimligt att genomföra så genomgripande och oförutsägbara förändringar i syfte att öka lärosätenas handlingsfrihet, när samma syfte kan uppnås genom smärre ändringar i myndighetsformen.

SULF avstyrker förslaget i sin helhet. Detta remissyttrande är diskuterat på förbundets ordförandekonferens i september och inriktningen har beslutats av förbundsstyrelsen.

SULF väljer att uteslutande diskutera innehållet i denna promemoria, även om förslaget innehåller en mängd bakomliggande ideologiska frågor. I övrigt anser SULF att det var ett klokt beslut av regeringen att lyssna på opinionen och besluta att utreda frågan ytterligare. Vi förutsätter att det tillsätts en SOU och att sektorns intressenter får vara delaktiga i formuleringen av eventuella framtida förslag till förändring av verksamhetsformen för universitet och högskolor. En så genomgripande förändring som att gå ifrån myndighetsformen måste ha en bred politisk förankring för att kunna garantera långsiktighet och undvika irreversibla misstag.

Vår övergripande kritik av föreliggande promemoria är att förslaget är otydligt och att det därför inte är möjligt att göra en rimlig konsekvensanalys av vad förslaget innebär för våra medlemmar eller för verksamheten vid de lärosäten som berörs. Bristen på motiveringar och konsekvensanalyser gör att promemorian inte fungerar som beslutsunderlag.

SULF delar regeringens bedömning att en ökad handlingsfrihet och möjlighet att agera självständigt i internationella samarbeten är önskvärd. Problemet är att promemorians förslag inte leder till det syfte man vill uppnå. Högskolestiftelser är inga stiftelser i egentlig mening med den självständighet som kännetecknar stiftelseformen som den ser ut idag. Och myndighetsformen är i sig ingenting som motverkar ökad frihet. I remissyttrandet på autonomiutredningen förordade SULF den särskilda myndighetsformen med motiveringen att de ändringar som skulle behövas för att stärka lärosätena autonomi också kan genomföras om de statliga universiteten och högskolorna görs till en ny särskild sorts myndigheter.

SULF:s synpunkter på promemorian

Motiv för en ny verksamhetsform
Regeringen anger som motiv för förslaget ett behov av ökad handlingsfrihet och möjlighet att agera självständigt för att kunna konkurrera med de mest framstående utländska universiteten, särskilt i fråga om forskning.

De syften som anges i promemorian är inte tillräckligt skäl för de långtgående och oöverskådliga förändringar en stiftelsereform skulle kräva. Universitet och högskolor har redan idag stor frihet att uppnå verksamheten mål. De förändringar i form av ökad handlingsfrihet som regeringen eftersträvar skulle mycket väl kunna åstadkommas genom smärre modifieringar i myndighetsformen.

Vad regeringen missar är att universitetens och högskolornas huvuduppgift inte är att konkurrera med andra under marknadsmässiga former utan att anordna utbildning och bedriva forskning för att skapa och sprida ny kunskap som främjar en hållbar utveckling som säkrar en god miljö, ekonomisk och social välfärd och rättvisa för framtida generationer. Det är ett mycket långsiktigt uppdrag som kräver en bred politisk enighet och ett starkt stöd i sektorn. Universitetens och högskolornas roll i samhällsutvecklingen är en gemensam angelägenhet och stora förändringar av det slag som föreslås måste genomföras med klokskap och försiktighet.

SULF kan, liksom regeringen, se behovet av att stärka lärosätenas självständighet. Förbundet menar dock att den självständigheten måste innefatta mer än organisatorisk självständighet för lärosätesledningar. Framförallt måste den akademiska frihet som är en förutsättning för innovativ och framgångsrik forskning komma till uttryck genom kollegialt beslutsfattande och goda arbetsvillkor för enskilda universitetslärare. Vi kan inte se att en omvandling till högskolestiftelser kan komma att stärka den individuella akademiska friheten. Tvärtom skapar förslaget en rad frågetecken gällande konsekvenserna för de anställdas arbetsvillkor.

Det finns goda skäl till att universitet och högskolor drivs i myndighetsform. Det innebär att verksamheten omfattas av de regelverk som ska säkerställa att gemensamma värden i form av demokrati, rättssäkerhet, öppenhet, transparens och effektivitet efterlevs. Det gäller också vid anställningar och beslut. Att försäkra sig om och återreglera allt detta för en högskolestiftelse blir en mycket komplicerad och kostsam process.

Konsekvenser för anställdas arbetsvillkor
De anställda kommer inte längre att vara statligt anställda. Det innebär att föreskrifter om statlig anställning, lagen om offentlig anställning och anställningsförordningen inte kommer att gälla. Bestämmelser om organisation och läraranställningar i högskolelagen och högskoleförordningen och andra lagar som gäller statligt anställda kommer att upphöra att gälla. Högskolestiftelserna förutsätts dock ansöka om medlemskap i Arbetsgivarverket och de anställda kommer då att omfattas av de avtal som finns där.

Personalens anställningsvillkor ska enligt promemorian så långt som möjligt förbli likvärdiga. Skrivningarna om ”så långt som möjligt” och att högskolestiftelserna förutsätts vara medlemmar i Arbetsgivarverket är oprecisa vilket skapar en osäkerhet om vilka konsekvenser förslaget får. Högskolestiftelserna förutsätts vara medlemmar i Arbetsgivarverket, men det finns ingen garanti för att detta kommer bestå över tid. Om vi i framtiden skulle få en situation där de statliga universiteten ombildas till högskolestiftelser innebär det att 75 procent av de anställda, plus de stiftelsehögskolor som redan finns, blir privat anställda. Hur stort blir då incitamentet för dessa lärosäten att vara med i Arbetsgivarverket? Det är oklart om det är högskolestiftelserna eller dessas eventuella bolag som förutsätts vara medlemmar i Arbetsgivarverket. De ansökande högskolestiftelserna måste också ha en bedömd intressegemenskap med statliga arbetsgivare. Detta berörs inte i promemorian. Det gör heller inte det faktum att Arbetsgivarverket enligt dessa kriterier måste godkänna medlemskapet.

Anställningar kommer att övergå till den nya högskolestiftelsen vid ombildning. Förfarande vid anställning enligt anställningsförordningen tillsammans med LOA:s regler om förtjänst och skicklighet är garanter för objektivitet vid tjänstetillsättning. Hur detta ska kunna garanteras för de nya högskolestiftelserna är inte utrett.

Det är också oklart vad som händer med de lokalt tecknade kollektivavtalen. Vid en verksamhetsövergång garanteras nuvarande anställningsvillkor enbart under ett år. Detta skapar en mycket stor osäkerhet för de anställda och konsekvenserna av en ombildning är omöjliga att förutse.

Andra för SULF:s medlemmar viktiga frågor är vad som händer med det upphovsrättsliga lärarundantaget, med kollegiala beslut eller vid utlandstjänstgöring. Exempelvis har statligt anställda enligt URA (Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands) särskilda rättigheter. Avtalet gäller arbetstagare vid myndigheter under regeringen och kommer alltså inte att gälla högskolestiftelser, vilket innebär en osäkerhet för våra medlemmar vid exempelvis gästprofessurer utanför EU. Enligt arbetstagarorganisationer i Finland har den stiftelsereform som genomfördes där 2010 inneburit sämre kontakt mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer med konsekvensen att kollegialiteten blivit lidande. Lärarundantaget finns över huvud taget inte nämnt i promemorian. Det gäller också lärares rätt enligt högskolelagen att utöva ämnesanknuten bisyssla.

Frågan om kombinationsanställningar berörs med en mening som säger att den ska utredas vidare. Möjligheten till kombinationsanställningar med goda anställningsvillkor är en viktig fråga för de stora professionsutbildningarna och för samverkan mellan akademin och det övriga samhället. Hur detta skulle påverkas av en ombildning till högskolestiftelse är oklart.

Alla dessa grundläggande frågor för anställda inom akademin finns inte berörda i promemorian och skulle behöva utredas grundligt innan man överväger att genomföra denna reform. De stora och osäkra förändringarna gällande de anställdas arbetsvillkor framstår som orimliga i relation till det begränsade syfte som regeringen önskar uppnå.

Styrning och tillsyn
De styrdokument som kommer att finnas är ett stiftelseförordnande där frågor om forskningens frihet, kvalitet och effektivitet i resursutnyttjande slås fast. Ytterligare frågor ska parterna komma överens om i ett långsiktigt ramavtal.

Vissa delar av förvaltningslagen kommer att gälla, t ex bestämmelser om jäv. Däremot kommer inte myndigheters serviceskyldighet eller skyldigheter om att hålla öppet för enskilda varje helgfri mån-fre att gälla. Det torde innebära att högskolestiftelserna inte på samma sätt som lärosäten som är myndigheter har skyldighet att upplysa allmänheten om sitt verksamhetsområde.

För utbildningen kommer kap 1 i högskolelagen att gälla, eftersom högskolestiftelserna får tillstånd att bedriva utbildning enligt Lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Detsamma gäller dock inte för forskningen. I högskolelagen kap 1, 3§ står att ”Verksamheten skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning”. Denna skrivning säkerställer en hög kvalitet i både undervisning och forskning men kommer enligt promemorians förslag enbart att gälla undervisningen. Sambandet finns inte formulerat i förslagen till styrdokument för högskolestiftelser. Att forskning ska kunna bedrivas åtskilt från utbildningen strider mot universitetens grundläggande principer så som de är formulerade i både nuvarande lag och i de europeiska universitetens rättighetsförklaring Magna Charta Universitatis.

Högskolestiftelserna kommer att få utföra förvaltningsuppgifter som är att betrakta som myndighetsutövning mot enskilda, till exempel utbildningsbidrag för doktorander, tillträde till utbildning, handledning och andra resurser till doktorander samt studieavgifter. Därför föreslås en lagändring i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter som möjliggör detta. SULF är ense med promemorian i denna fråga och anser att det är viktigt att myndighetsutövning regleras i lag och inte, som gäller för befintliga stiftelsehögskolor, i annan form.

I gällande högskoleförordning anges styrelsens uppgifter detaljerat. Alla andra frågor avgörs av rektor. När det gäller stiftelser är styrelsen ansvarig för hela verksamheten. Detta innebär en förändrad relation mellan rektor/styrelse/staten. Promemorian berör inte på vilket sätt detta kan tänkas påverka verksamheten. Det är också oklart vad som gäller i förhållande till Expertgruppen för oredlighet i forskning. Den regleringen gäller i nuläget enbart högskola med statlig huvudman.

Högskolestiftelser ska enligt promemorian stå under tillsyn av Universitetskanslers-ämbetet och det är bra att högskolestiftelser enligt förslaget måste lämna uppgifter för utvärderingar och offentlig statistik. Samtidigt säger stiftelselagen att en stiftelse står under tillsyn av den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte eller, om säte inte är bestämt, där förvaltningen huvudsakligen utövas. Den tillsynsmyndigheten har befogenhet att utöva kontroll, göra nödvändiga ingripande samt ska lämna stiftelserna råd och upplysningar.

Eftersom högskolestiftelser enligt förslaget ska kunna bedriva verksamheten i form av bolag och även köpa aktier i kommersiella bolag blir det svårt att säkerställa att det statistiska underlag som lämnas till Universitetskanslersämbetet blir jämförbart och av tillräcklig omfattning. Promemorian brister i analysen av hur tillsynen av högskolestiftelserna ska gå till och gör heller inget försök att reda ut dessa oklarheter.

Offentlighetsprincipen och bestämmelserna om meddelarfrihet ska enligt promemorian gälla. En högskolestiftelse kommer här att jämställas med en myndighet. Det är dock oklart vad som gäller i de fall högskolestiftelser använder offentliga medel för att köpa in sig i aktiebolag i syfte att bedriva forskning.

Finansiering
Ett grundläggande problem med förslaget är att de nya högskolestiftelserna inte kommer att få något stiftelsekapital av staten, utan ska finansieras med anslag på samma sätt som statliga lärosäten. Det innebär att den självständighet som regeringen säger sig vilja uppnå kommer att bli icke existerande eller i bästa fall marginell. Promemorian betonar att alla kostnader i samband med ombildningen ska tas av lärosätet. Det finns dock ingen närmare analys av vad detta innebär eller var pengarna ska tas.

Pengar och annan egendom som lärosätet har kan komma att avskiljas och ingå i en förmögenhet, dock inte fast egendom. Det handlar om i sammanhanget små summor och lärosätena kommer i praktiken att vara helt anslagsberoende. Pengar är ett kraftigt styrmedel och det förefaller svårt att uppnå finansiellt starka och konkurrenskraftiga stiftelser utan egen förmögenhet. Begreppet stiftelse blir i själva verket missvisande eftersom en självständig förmögenhet är själva essensen av stiftelsebegreppet. Högskolestiftelserna ska enligt förslaget garanteras 90 procent av de anslag de hade året före bildandet, och den garantin räknas inte upp med pris och löneomräkningen. Garantin gäller i sex år.

Sex år är en väldigt kort tid i den typ av långsiktig verksamhet som universitet och högskolor bedriver. Därför är det rimligt att anta att de nya högskolestiftelserna i sin strävan att uppnå självständighet kommer att prioritera skapandet av ett eget kapital.

Högskolestiftelsen ska kunna bygga upp ett eget kapital som kan investeras i bolag som kommersialiserar forskningsresultat. I värsta fall kan ett uppbyggande av det nödvändiga kapitalet ske på bekostnad av utbildning och forskning. Promemorian betonar att de anslag högskolestiftelserna får från staten ska användas för det uppgivna syftet, nämligen forskning och undervisning. Samtidigt tillåter det föreslagna regelverket köp av aktier i vinstdrivande bolag så länge syftet är forskning. Förvisso kan aktieköp vara ett sätt att bygga kapital, men att använda statliga anslag för att köpa aktier strider mot grundprincipen som uttrycks i kapitel 1, Högskolelagen, att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och undervisning. SULF anser att konsekvenserna för sambandet mellan utbildning och forskning i relation till finansieringen av de nya högskolestiftelserna är ofullständigt utredda. Det finns också stora oklarheter gällande offentlighetsprincipen för forskning som bedrivs i delägda bolag. Offentlighetsprincipen ska enligt promemorian bara gälla i helägda bolag. Detsamma gäller forskningens frihet som knappas kan garanteras för forskning som bedrivs i vinstsyfte i kommersiella bolag.

En högskolestiftelse ska kunna köpa fastigheter som direkt ska användas i verksamheten. En högskolestiftelse ska också kunna bedriva del eller hela sin verksamhet genom ett eller flera helägda aktiebolag. Som konstaterades av Hans Modig, tidigare sekreterare i utredningen Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) vid det remisseminarium (Högskolestiftelser – omväg eller naturlig utveckling) som SULF anordnade tillsammans med Akademikerförbundet SSR den 13 september, är tanken på att driva högskolor i aktiebolagsform väsensskild från grundläggande akademiska värden. Ett universitet är inte ett bolag som ska generera vinst åt sina ägare utan en samhällsinstitution med syfte att skapa och sprida kunskap.

Högskolestiftelser ska kunna köpa fastigheter som direkt ska användas i verksamheten. Det oklart var gränsen går. Innebär det att en högskolestiftelse kan köpa fastigheter som spekulation bara man bedriver någon form av verksamhet i någon del av fastigheten?

Ytterligare en fråga som inte ges något svar i promemorian är vad som händer om en högskolestiftelse hamnar i ekonomisk kris eller går i konkurs.

Kollegialt beslutsfattande och akademisk frihet
Även om rätten till kollegialt beslutsfattandet urholkats i den senaste autonomireformen finns det fortfarande regleringar i lag och förordning för universitet och högskolor som skyddar den. SULF anser att det lagskyddet behövs. Det är inte tillräckligt att förutsätta att den oavsett lagreglering kommer att bestå. Verkligheten visar att så inte är fallet. Krav på linjestyrning och New Public Management införs på allt fler lärosäten, på bekostnad av de beslutsfattande kollegiala organ som är akademins signum.
_____________
1) Se exempelvis Henrik Björck,”Om kollegialitet”, XLI SULF: skriftserie, 2013

I förslaget om högskolestiftelser riskerar det kollegiala beslutsfattandet att ytterligare försvagas. En högskolestiftelsen styrelse bör enligt förslaget bestå av ordförande utsedd av regeringen, rektor, en ledamot utsedd av regeringen, tre lärare, tre studenter samt eventuella övriga ledamöter.

Idag har företrädare för de anställda närvaro- och yttranderätt enligt högskolelagen 2 kap 4 §. En högskolestiftelse ska enligt förslaget själv få avgöra om representanter för de anställda ska ingå i styrelsen. Regeringen har uppenbarligen inte tyckt att det var nödvändigt att garantera fackliga representanter närvaro- och yttranderätt.

SULF anser att rätten för fackliga representanter att närvara och yttra sig vid ett lärosätes styrelsemöte är en av grundpelarna i kollegialiteten och att den måste säkras i eventuella framtida förslag om en förändrad verksamhetsform för universitet och högskolor. Denna rätt ska gälla på alla nivåer, det vill säga både i stiftelse och i eventuella bolag. Ett verkligt kollegialt deltagande i beslut som påverkar utbildning och forskning är grunden för engagemang, ansvarstagande och ett akademiskt ledarskap som upplevs som legitimt. Allt detta är faktorer som starkt påverkar ett lärosätes möjligheter att bedriva forskning, utbildning och samverkan av högsta kvalitet.

Det som sagts ovan om kollegialitet är också grunden för den akademiska friheten. En akademisk frihet värd namnet är inte möjlig utan demokrati och kollegialt beslutsfattande. Enligt promemorian ska grundläggande principer om forskningens frihet gälla. SULF anser inte att förslaget garanterar dessa.

Idag är forskningens frihet skyddad i regeringsformen som är kopplad till bestämmelser i högskolelagen. Eftersom högskolelagen inte kommer att gälla för högskolestiftelser ersätts skrivningarna om forskningens frihet i grundlag och lag med ett stiftelseförordnande. Där återfinns högskolelagens skrivningar om forskningens frihet. Ett stiftelseförordnande inte har samma tyngd och status som grundlag + lag. Skyddet för forskningens frihet blir därmed betydligt svagare för högskolestiftelser än för statliga lärosäten.

Studenternas inflytande och rättigheter
Enligt förslaget till högskolestiftelser är utgångspunkten att studenters rättssäkerhet väsentligen ska förbi likvärdiga. Förslaget säger dock ingenting om hur studenternas inflytande och rättigheter ska kunna säkras och i bilagan med förslag till stiftelseförordnande saknas bestämmelser om studenternas rätt att utöva inflytande över utbildningen. Även frågan om tillgodoräknande hänger i luften. Likaså den ur rättssäkerhet viktiga frågan om ett enhetligt system för disciplinära åtgärder mot en student, inklusive rätten att överklaga den typen av beslut.

Skrivningarna i departementspromemorian är över lag vaga och oprecisa. Enligt förslaget är avsikten att när det gäller studentrelaterade frågor införa en ny typ av regelsystem som gäller enbart för högskolestiftelser. Det är dock inte preciserat hur ett sådant regelsystem ska se ut. SULF anser att frågorna om studenternas inflytande och rättigheterna utretts bristfälligt och att detta måste åtgärdas i en eventuell framtida utredning.

Eftersom promemorian är så vagt hållen innebär förslaget sämre möjlighet för Universitetskanslersämbetet att utöva tillsyn över verksamheten när det gäller studenternas rättssäkerhet.

Doktoranders rättigheter
Enligt förslaget ska en högskolestiftelse få pröva frågor om utbildningsbidrag för doktorander, tillträde till forskarutbildning samt handledning och andra resurser. Det finns stora oklarheter om vad som kommer att gälla i frågan om överklagande av beslut om indragning av resurser. Promemorian föreslår att det bör regleras genom förordning, men säger ingenting om hur.

Promemorian säger också att behovet av rättsäkerhetsskydd för studenter, inklusive doktorander, gäller även för högskolestiftelser och därför bör motsvarande bestämmelser som finns idag även gälla för högskolestiftelser och eventuella utbildningsbolag.

SULF anser att det är bra att regeringen är medveten om doktorandernas särskilda behov av reglering i för dem viktiga frågor men menar att de skrivningar som finns är vagt hållna och de preciserar inte hur detta ska åstadkommas. Det innebär att det blir omöjligt att göra en konsekvensanalys av vad förslaget kommer att innebära för doktorandernas rättigheter.

Avslutande kommentarer
SULF anser att förslaget till högskolestiftelser är ofullständigt utrett och tycker att regeringen fattat rätt beslut när man beslutat att utreda frågan ytterligare och skjuta beslutet om förändrad verksamhetsform på framtiden.

SULF ser fram emot att tillsammans med andra av sektorns intressenter aktivt delta i diskussionen om hur autonomin för svenska universitet och högskolor ska kunna stärkas, samtidigt som viktiga rättigheter och demokratiska principer för anställda och studenter värnas.

För Sveriges universitetslärarförbund

Mats Ericson
Förbundsordförande

Karin Åmossa
Chefsutredare