Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen Sverige

Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen Sverige

Ert dnr U2018/04199/UH

Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) lämnar härmed sitt yttrande över på ovanstående remiss, daterad 2018-12-20. Vårt svar begränsar sig till att gälla ett urval av de konkreta förslag som utredningen gäller. Vi kommenterar inte de rekommendationer som utredningen ger till lärosätena.

SULF:s övergripande synpunkter

Utredningen lämnar ett antal förslag för att öka Sveriges attraktionskraft som kunskapsnation. Det huvudsakliga förslaget handlar om att skapa en plattform för internationalisering och utgör en grund för många av de övriga förslagen.

SULF tillstyrker förslaget om plattform för internationalisering med motiveringen att ökad samordning är önskvärd. En förutsättning för att plattformen ska få så bred legitimitet som möjligt är att fackliga organisationer som organiserar inom universitet och högskolor inkluderas i den föreslagna strukturen.

Utredningen tar upp den viktiga frågan om att förbättra villkoren för utländska doktorander. SULF tillstyrker förslaget och instämmer i de rekommendationer som ges i anslutning till förslaget. Förbundet anser dock att dessa inte är tillräckligt långtgående och konkreta. För att åtgärda de problem vi ser behövs här förändringar i lag eller förordning. Migrationsverket behöver också anpassa sin handläggning till domstolspraxis och till syftet med bestämmelserna om permanent uppehållstillstånd för doktorander. Svaret utvecklas mer nedan under 6.6.3.

SULF vill också ta upp frågan om att det borde vara självklart att doktorander ska vara anställda under hela forskarutbildningstiden, antingen som doktorander eller i någon annan anställning. Vi ser att många doktorander, särskilt de som kommer utifrån, har stipendiefinansiering under mycket olika villkor. Detta skapar otrygghet och försvårar arbetet för en god arbetsmiljö. Vi menar därför att regeringen borde förbjuda stipendier som ersättning för arbete.

Mobilitet är viktigt men bör inte bygga på att man ska tvingas flytta på sig för att man blivit utlasad. För att öka mobiliteten behövs att alla lediga anställningar utannonseras öppet och utan att skräddarsys för vissa kandidater. En tydlig universitetslärarkarriär från doktorandantagning och framåt, där kompetens är viktigare än förmågan att hänga sig kvar i ett projekt eller på en institution, är en vinst för alla.

Utredningen lämnar också ett antal förslag som relaterar till avgifter för tredjelandsstudenter. Det har inte legat i utredningens direktiv att ta ställning till studieavgifternas vara eller icke vara, men för tydlighetens skull vill vi betona att SULF är principiellt emot studieavgifter för offentligt finansierad utbildning. Ett utökat stipendieprogram och möjlighet för lärosätena att sätta ned avgifter för avgiftsskyldiga studenter i särskilda fall är bra på det sättet att vi kan få fler utländska studenter till svenska lärosäten med alla de fördelar det innebär. Men det här resonemanget är bara logiskt i ett system som ser utbildning främst som en investering för den enskilda studenten, som en vara som kan köpas på en marknad och där man kan få pengarna tillbaka om något är fel på varan.

SULF ser de kunskaper som studenterna får genom en högskoleutbildning inte bara som den enskilda studentens egendom utan som en investering i vår gemensamma framtid. Utbildning av hög kvalitet på alla nivåer i utbildningssystemet bidrar starkt till att världen ska kunna uppnå de globala målen. Mål 4 om god utbildning för alla kan sägas vara en förutsättning för att nå målen om till exempel ingen fattigdom, ingen hunger, god hälsa, jämställdhet och fredliga inkluderande samhällen. Därför måste stor vikt läggas vid att mål 8 om anständiga arbetsvillkor tillämpas inom forskningen och hela utbildningssystemet. Osäkerheten är idag stor för de som arbetar med forskning och högre utbildning. Förutom att korta tidsbegränsade anställning är mer regel än undantag är det många bland den forskande personalen som inte får lön för sitt arbete utan lever på stipendier, utan den grundläggande trygghet som en anställning ger.

Sveriges framtida konkurrenskraft är beroende av goda relationer med människor från olika delar av världen. Av de studenter som kommer hit för att studera kommer en del att stanna i Sverige och bidra till vårt samhälle och till vår ekonomi  både genom sin kompetens och genom sina relationer i de länder de har kommit ifrån. De som väljer att återvända hem blir en resurs genom de kontakter de skapat med svenska studenter, företag och organisationer under studietiden. I båda fallen bidrar studenterna till att skapa en internationell miljö på lärosätena och det som kallas ”internationalisering på hemmaplan”. Sverige har allt att vinna på att alla studenter, oavsett var de kommer ifrån, får lika villkor i form av en avgiftsfri utbildning.

Om studieavgifterna trots allt blir kvar i det svenska systemet har vi inga invändningar mot de förslag som utredningen lägger, men vi avstår från att svara specifikt på varje förslag.

Slutligen vill SULF betona att resurser till en utbyggd internationalisering eller stipendier för tredjelandsstudenter inte bör tas ur ordinarie forsknings- och utbildningsbudget. På grund av det produktivitetsavdrag som lett till en kraftig urholkning av resurserna till grundutbildningen måste nya medel tillföras för att inte utbildningens eller forskningens kvalitet ska hotas.

SULF:s synpunkter på förslagen

3.6.1 Samverkande myndigheter får ett uttalat uppdrag att bedriva internationell omvärldsanalys

Utredningens förslag: Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet, Svenska institutet, Vinnova och Vetenskapsrådet får i uppdrag att stödja internationaliseringen av svensk forskning, högre utbildning och forskningsnära innovation genom en kontinuerlig, internationellt orienterad omvärldsbevakning och omvärldsanalys. Uppdraget förs in i respektive myndighets instruktion. Myndigheterna tillförs sammanlagt fem miljoner kronor per år för uppdraget.

SULF tillstyrker förslaget med motiveringen att det har saknats en bra och permanent omvärldsbevakning och omvärldsanalys.

3.6.2 En utvecklad och stärkt utlandsorganisation

Utredningens förslag:

• En utvecklad utlandsorganisation bygger primärt på nuvarande innovations- och forskningskontor.
• Innovations- och forskningskontorens uppdrag justeras så att relevansen för svenska universitet och högskolor ökar.
• Dialogen mellan kontoren och universitet och högskolor stärks och institutionaliseras.
• Sambandet med en Sverigebaserad omvärldsanalys tydliggörs.
• Innovations- och forskningskontorens bemanning utökas så att kontoren kan omfatta två utsända och minst två lokalanställda. Verksamheten tillförs därför 30 miljoner kronor per år.
• Efter en utvärdering övervägs frågan om huvudmannaskapet för innovations- och forskningskontoren i förhållande till behovet av nära samarbete med organisationens avnämare.

SULF tillstyrker förslaget.

3.6.3 Svenska institutet informerar om Sverige som kunskapsnation

Utredningens förslag: Förordningen med instruktion för Svenska institutet ändras så att det framgår att institutet ska informera om Sverige som kunskapsnation i utlandet. Uppdraget innebär att Svenska institutet i samverkan med universitet och högskolor, forskningsfinansiärer och andra statliga myndigheter ska informera om svensk högre utbildning, forskning och innovation samt marknadsföra svensk högre utbildning i andra länder. Uppdraget ska genomföras i dialog med den av utredningen föreslagna plattformen för internationalisering. Vidare ges Svenska institutet i uppdrag att skapa ett program för svenska forsknings- och högre utbildningsambassadörer. För uppdragen ökar Svenska institutets anslag med 10 miljoner kronor per år.

SULF tillstyrker förslaget så länge inte pengarna tas från utbildnings- eller forskningsanslagen.

3.6.4 Svenska institutets uppdrag att öka kännedomen om Sverige som studiedestination utökas

Utredningens förslag: Svenska institutets uppdrag att främja och marknadsföra Sverige som studiedestination förstärks. Myndigheten bör tillföras 10 miljoner kronor för uppgiften.

SULF tillstyrker förslaget så länge inte pengarna tas från utbildnings- eller forskningsanslagen.

3.6.5 Kvalitetsförstärkning för svensklektorer i utlandet

Utredningens förslag: Vetenskapsrådet, i samråd med Svenska institutet ges i uppdrag att utforma ett pilotprojekt för postdokanställningar inom humaniora, där personerna samtidigt tjänstgör som svensklektorer utomlands. Syftet är att öka de kvalitativa kraven för att arbeta som svensklektor i utlandet och förbättra villkoren för att arbeta som svensklektor i utlandet. Pilotprojektet avser en femårsperiod och bör finansieras med 10 miljoner kronor per år.

SULF tillstyrker förslaget 

3.6.6 Medel för koordinerad kraftsamling riktad till specifika länder

Utredningens förslag: Styrgruppen för plattformen för internationalisering ges i uppdrag att identifiera länder som anses vara särskilt viktiga för Sveriges högre utbildning och forskning och att identifiera de åtgärder som krävs för en framgångsrik kraftsamling i det utpekade landet. En resurs för en femårig satsning på kontakter skapas. Insatsen bör vara rörlig i meningen att resurserna bör kunna förläggas under en tidsbegränsad period i ett land för att sedan flyttas till ett annat land. Beloppet bör initialt uppgå till minst fem miljoner kronor per år, totalt 25 miljoner kronor.

SULF har inga invändningar mot förslaget och ser, liksom utredaren, behovet av att knyta närmare kontakter med vissa länder. SULF menar dock att Plattformen för internationalisering bör ges frihet att bedöma om det är med nationer eller särskilda lärosäten som kontakternas behövs, likaså om satsningarna ska vara mer långsiktiga än fem år. 

3.6.7 Vidareutveckling av Team Sweden för behov inom utbildning och forskning

Utredningens förslag: Befintliga Team Sweden-grupperingar får i uppdrag att inkludera lärosätenas och forskningsfinansiärernas perspektiv i sitt arbete. Styrgruppen för plattformen för internationalisering får i uppdrag att verka för att Team Sweden-konceptet tillgodoser dessa perspektiv. En Team Sweden Kunskap-gruppering skapas för att främja internationella relationer inom forskning och högre utbildning.

SULF tillstyrker förslaget.

3.6.8 Stärkt samordning inom Regeringskansliet

Utredningens förslag: Regeringskansliets styrgrupp för innovations- och forskningskontoren får i uppdrag att samordna Regeringskansliets övriga insatser för främjande av Sverige som kunskapsnation.

Utbildningsdepartementet, Vetenskapsrådet och representanter för universitet och högskolor ingår i Nämnden för Sverigefrämjande i utlandet.

SULF tillstyrker förslaget. 

4.4 En struktur för samordning etableras

Utredningens förslag: Svenska institutet, Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet, Vetenskapsrådet och Vinnova får i uppdrag att inrätta en plattform för internationalisering för samordning av frågor som påverkar internationalisering inom högre utbildning, forskning och forskningsnära innovation. Regeringen utser myndighetscheferna för Svenska institutet, Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet, Vetenskapsrådet, Vinnova, en representant för övriga forskningsfinansiärer samt två representanter för lärosätena att utgöra en styrgrupp för plattformen. Uppdraget för styrgruppen är att gemensamt utforma och leda arbetet i plattformen för internationalisering Arbetet i plattformen för internationalisering kan organiseras i flera olika grupperingar, där myndigheter, organisationer och representanter för studenter kan medverka. Universitets- och högskolerådet får i uppdrag att upprätta en sekretariatsfunktion för styrgruppen med bidrag från övriga myndigheter i styrgruppen. Myndigheterna tillförs 3 miljoner kronor för denna uppgift. Plattformen för internationalisering ersätter verksamheten inom det nuvarande Forum för internationalisering. Det nuvarande IntSam föreslås ingå i strukturen. Frågor som gäller samarbete inom EU bör primärt inte ingå i arbetet, men synergier med EU:s program ska eftersträvas.

SULF tillstyrker förslaget under förutsättning att fackförbunden inom akademin vilka organiserar forskande och undervisande personal inkluderas i en sådan struktur.

6.6.1 Snabbare handläggning och tidigare besked

Utredningens förslag: Utlänningsförordningen ändras så att universitet och högskolor kan certifieras för bedömningar av utlänningars avsikt att studera i Sverige inför Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd för studier. Migrationsverket bemyndigas att besluta om certifiering av universitet och högskolor för bedömning av studieavsikt. Ett system för certifiering av universitet och högskolor utvecklas vid Migrationsverket. Efter utvärdering av de förslagna förordningsändringarna initierar regeringen en utredning om certifiering av universitet och högskolor för mer generell hantering av ansökningar om uppehållstillstånd för studier och forskning samt arbetstillstånd.

SULF tillstyrker förslaget med motiveringen att en snabbare handläggning och tidigare besked behövs för att svenska lärosäten ska vara attraktiva som studiedestination.

6.6.2 Underlättad informationsöverföring

Utredningens förslag: Förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor ändras så att uppgifter från ett lärosätes studieregister ska få lämnas ut till Migrationsverket på medium för automatiserad behandling om uppgifterna behövs för hantering av uppehållstillstånd för studier.

SULF tillstyrker förslaget 

6.6.3 Förbättrade villkor för doktorander

Utredningens förslag: Regeringen ser över möjligheten att förbättra villkoren för utländska doktorander som genomför en del av sin forskarutbildning i Sverige (gästdoktorander) att få uppehållstillstånd.

SULF tillstyrker förslaget att gästdoktorander ska kunna få bättre villkor vad gäller uppehållstillstånd och instämmer i de rekommendationer som ges i anslutning till förslaget.  Förbundet anser dock att dessa inte är tillräckligt långtgående och konkreta. För att åtgärda de problem vi ser behövs här förändringar i lag eller förordning. Migrationsverket behöver också anpassa sin handläggning till domstolspraxis och till syftet med bestämmelserna om permanent uppehållstillstånd för doktorander.

Utredningen tar upp frågan om att man kan få problem med sitt uppehållstillstånd eller en ansökan om permanent uppehållstillstånd om man under forskarutbildningen periodvis befinner sig utomlands. Man beskriver att det kan bli problem med ansökan om permanent uppehållstillstånd om man överskrider en viss tid vad gäller utlandsvistelse.

SULF erfar att det är oklart vad som här gäller vilket skapar problem för såväl doktoranden som för lärosätet. Migrationsverket skriver på sin hemsida att man ska ha bott i Sverige under den tid man haft uppehållstillstånd för forskarutbildning. Det finns såvitt vi vet ingen tydligt angiven gräns för hur länge man får vistas utomlands utan att äventyra möjligheten att få permanent uppehållstillstånd. Vidare är förutsättningarna väldigt varierande för olika doktorander.

För de doktorander som är anställda vid ett statligt lärosäte i Sverige gäller att de vid utsändning till annat land, utan tidsgräns, fortsatt anses som bosatta i Sverige enligt bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481) och Socialförsäkringsbalken (2010:110). Om detta beaktas även vid prövning av permanent uppehållstillstånd torde det inte vara några problem för den gruppen. Andra doktorander, som inte är anställda eller är anställda av ett icke-statligt lärosäte, har då sämre förutsättningar vid en sådan bedömning eftersom de inte anses bosatta i Sverige på samma sätt som de som är statligt anställda. Migrationsverket skulle behöva förtydliga vilken bedömning man gör i dessa frågor, men ännu bättre vore om lagstiftningen sågs över i syfte att möjliggöra längre utlandsvistelser för alla doktorander utan att möjligheten till permanent uppehållstillstånd äventyras.

Utredningen skriver att det finns en skillnad mellan uppehållstillstånd som gästforskare och uppehållstillstånd för forskarstudier. Det är här viktigt att notera att båda dessa uppehållstillstånd, tillsammans med uppehållstillstånd för arbete, kan tillgodoräknas för att få permanent uppehållstillstånd om denna period sammantaget uppgår till fyra år under en sjuårsperiod. Det problem som SULF antar att utredningen vill belysa är att den som, under tid med ett uppehållstillstånd som gästforskare, påbörjar en forskarutbildning inte enligt Migrationsverket får tillgodoräkna sig den tiden. Detta synsätt har dock underkänts av domstol (Migrationsdomstolen i Göteborg, mål 17164-17).

Utredningen lyfter också frågan om statusbyte. Här instämmer SULF med att åtgärder behövs, men vi förordar den lösning man anger som en mer långsiktig lösning, det vill säga att man gör författningsändringar som tydligt anger att det är möjligt att söka uppehållstillstånd som forskarstuderande utan att först lämna landet. Idag finns undantag från den regeln om man går från andra studier till forskarstudier eller från studier till arbete. Här borde man tillföra ett uttryckligt undantag även för den som går från uppehållstillstånd för arbete eller som gästforskare till uppehållstillstånd för forskarstudier. Som det nu fungerar tvingas många doktorander som redan antagits i Sverige och fått en doktorandanställning trots detta att resa från Sverige och lämna in en ny ansökan om uppehållstillstånd och att invänta ett nytt beslut av rent formella skäl. Detta förfarande skapar problem inte bara för den berörda utan även för lärosätena.

SULF vill dessutom lyfta fram en rad problem vi ser vad gäller ansökningar om permanent uppehållstillstånd. Handläggningstiderna är generellt för långa. Det är viktigt att Sverige kan behålla dessa högt kvalificerade personer i Sverige. Det äventyras om man inte får snabbt besked om man får stanna i landet eller inte efter examen. Ett annat problem är att man ger för korta uppehållstillstånd för doktorander generellt (bör vara fyra år redan från början).

Vidare bör man se över reglerna för permanent uppehållstillstånd för doktorander så att man inte får avslag på en ansökan bara för att man under en tid haft annat uppehållstillstånd än för forskarstudier eller för att man fullföljt forskarstudierna på kortare tid än fyra år. I båda dessa fall har domstolarna varit mer tillåtande än Migrationsverket och mer sett till syftet att behålla kvalificerade personer i Sverige (se till exempel mål 3532-17 och 2758-16; Migrationsdomstolen i Luleå). Migrationsverket har inte anpassat sin tillämpning efter detta varför ändringar i denna riktning i utlänningslagen (2005:716) välkomnas.

Avslutningsvis bör man ge alla doktorander, oavsett finansieringsform, rätt till bosättningsbaserade förmåner i Socialförsäkringsbalken. Idag undantas de som inte är anställda (i vart fall de som kommer från länder utanför EU/EES).

Jämställdhetskonsekvensanalys

SULF kan inte se att utredningens förslag har några negativa konsekvenser för jämställdheten men vill betona vikten av att ett jämställdhetsperspektiv integreras i alla de förslag som läggs.

För Sveriges universitetslärare och forskare

Mats Ericson                                                                    Karin Åmossa

Förbundsordförande                                                        Chefsutredare