Remissvar: Kvalitetssäkring av högre utbildning

Kvalitetssäkring av högre utbildning
Ert dnr U2015/1626/UH

Sveriges universitetslärarförbund (SULF) har genom remiss, daterad 2015-03-18, givits möjlighet att lämna synpunkter på ovanstående promemoria.

Bakgrund
Promemorian har utarbetats inom Regeringskansliet och är baserad på underlag som gjorts av universitetskansler Harriet Wallberg. SULF har varit delaktig i processen genom flera dialogmöten och medverkan på seminarier.

De förslag som lämnas är inte detaljerade utan att betrakta som ett ramverk för ett nytt kvalitetssäkringssystem. Systemet ska omfatta högskoleutbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Det förslag till utvärdering av utbildning på forskarnivå som remissinstanserna nyligen svarat på ingår alltså i detta ramverk.

Promemorians förslag
Promemorian utgår ifrån att lärosätenas egna kvalitetssäkringssystem ska beaktas i högre utsträckning och utvärderingarna ska vara inriktade på både kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling.

Promemorian innehåller två konkreta förslag:

1. Universitetskanslersämbetet ska ansvara för ett nationellt kvalitetssäkrings-system med inriktning på både kontroll av resultat och på kvalitetsutveckling av högre utbildning. Det nationella kvalitetssäkringssystemet ska bestå av fyra komponenter.
1. Examenstillståndsprövning
2. Granskning av lärosätenas kvalitetssäkringssystem
3. Utbildningsutvärdering
4. Tematiska utvärderingar

Promemorian säger att Universitetskanslersämbetet bör få i uppdrag att ansvara för att vidareutveckla och implementera systemet med utgångspunkt i regeringens bedömningar, lagar och förordningar och europeiska principer för kvalitetssäkring. Arbetet bör ske i samråd med universitet och högskolor och med företrädare för studenter och arbetsliv.

Detaljerna i den här delen är ännu inte utarbetade men promemorian föreskriver att utvärderingarna sker i cykler om sex år. Eftersom den bärande delen i systemet är inriktat på att granska de egna kvalitetssäkringssystemen kommer alla utbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå att kunna omfattas. Samtliga högskolors kvalitetssäkringssystem ska granskas och även en betydande andel av utbildningarna.

2. Resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska från och med den 1 januari 2016 inte längre fördelas på grundval av kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat.

Förslaget innebär att antal helårsprestationer och helårsstudenter kvarstår som grundval för fördelning av resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå, och att den kvalitetsbaserade resurstilldelningen tas bort.

SULF:s synpunkter på förslagen

Granskning av lärosätenas kvalitetssäkringssystem – ett sätt att granska lärarnas förutsättningar att skapa utbildning av hög kvalitet.

När det gäller huvuddragen i förslaget ser SULF positivt på att man ska utgå från lärosätenas egna kvalitetssäkringssystem. Om ett system ska kunna vara kvalitetsdrivande är det viktigt att den som har ansvar för kvaliteten också ansvarar för kvalitetssäkringen. Eftersom kvalitet i utbildning skapas i mötet mellan lärare och student måste det ansvaret ligga på lärosätet.

Utvärderingen av lärosätenas kvalitetssäkring ger möjlighet för UKÄ att utvärdera hur lärosätet säkerställer lärarnas möjlighet att göra ett gott arbete och kan gälla frågor som anställningsformer, arbetsmiljö, karriärvägar, akademisk frihet och sambandet mellan forskning och undervisning.

Harriet Wallberg har vid upprepade tillfällen i sin presentation av förslaget betonat vikten av att det nya systemet ska ligga i linje med European Standards and Guidelines for Qualiy Assurance in the European Higher Education Area (ESG). SULF håller med universitetskanslern om att detta är viktigt och vill därför fästa regeringens uppmärksamhet på några av skrivningarna i det reviderade förslaget till ESG del 1, den som handlar om intern kvalitetssäkring.

Standard 1.1 Policy for quality assurance
Institutions should have a policy for quality assurance that is made public and forms part of their strategic management. Internal stakeholders should develop and implement this policy through appropriate structures and processes, while involving external stakeholders. Such a policy supports …academic integrity and freedom… guarding against intolerance of any kind or discrimination against the students or staff.

Den här skrivningen innebär bland annat att lärare ska vara med och utveckla det interna kvalitetssäkringssystemet. På så sätt kan systemet också på ett bättre sätt fungera kvalitetsdrivande. Ett system som utvecklas ”uppifrån” lärosätets ledning kommer inte att kunna vara lika effektivt.

I ESG standard 1.5 som handlar om lärare står att:

Standard 1.5 Teaching staff
Institutions should assure themselves of the competence of their teachers. They should apply fair and transparent processes for the recruitment and development of the staff.

Denna standard förtydligas i riktlinjerna:

Higher education institutions have primary responsibility for the quality of their staff and for providing them with a supportive environment that allows them to carry out their work effectively.

Avsnittet ger UKÄ stora möjligheter att granska att rekryteringsprocesser är rättvisa och transparenta, att arbetsvillkoren understödjer att undervisning är viktigt, att lärare erbjuds kompetensutveckling och att lärare får tid för forskning i tjänsten så att kopplingen mellan utbildning och forskning kan stärkas. Samtliga faktorer är grundläggande för utbildningens kvalitet.
SULF förutsätter därför att UKÄ kommer att ha lärares förutsättningar för att skapa en bra utbildning för ögonen när man nu fortsätter att utveckla kvalitetssäkringen för den högre utbildningen. Detta skulle på allvar kunna göra det nya kvalitetssäkringssystemet kvalitetsdrivande istället för resursslukande.

Utbildningsutvärdering – men inte på regeringens beställning
Det är viktigt att utbildningar kan utvärderas på förekommen anledning så att studenternas rättssäkerhet kan garanteras. Det är också av värde att ha möjlighet att göra tematiska utvärderingar när det gäller t ex jämställdhet eller breddad rekrytering.

På en punkt ställer vi oss dock frågande, och det gäller att utbildningsutvärderingar ska kunna utföras på uppdrag av regeringen.

Standard 3.3 Independence
Agencies should be independent and act autonomously. They should have full responsibility for their operations and the outcomes of those operations without third party influence.

Att regeringen ska kunna besluta om vilka utbildningsutvärderingar som ska göras bryter mot ESG standard 3.3 som säger att utvärderingsorgan ska handla autonomt och oberoende av regeringar. Detta var en kritik som fanns mot det tidigare kvalitetssäkringssystemet och som starkt bidrog till att Sverige inte längre har kvar sitt medlemskap i European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA). Att besluta vilka utvärderingar som ska göras borde vara en uppgift för Universitetskanslersämbetet.

I det tidigare kvalitetssäkringssystemet fanns också en stor diskussion om att resultat definierades alldeles för snävt, som kvaliteten i självständiga arbeten. I det nya definieras resultat som att utbildningen uppfyller kraven i högskolelagen, högskoleförordningarna och i examensbeskrivningarna. Det möjliggör en ansats där t ex lagens skrivningar om att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning kan beaktas. Det är en betydligt vidare ansats, som SULF tycker är bra. Hur detta konkret ska genomföras är ännu oklart.

Bra att resurser inte ska kopplas till utvärdering
SULF tillstyrker förslaget om att resurser inte ska kopplas ihop med kvalitetsutvärderingar. Där en fråga som SULF drivit länge. Det är dock viktigt att försäkra sig om att dessa resurser inte försvinner ur systemet och blir till en dold besparing. Medlen för kvalitetsbaserad resurstilldelning tillkom genom omfördelning och ska därför även framöver användas till högre utbildning. Detta står i promemorian men måste bevakas i samband med budgetpropositionen 2016.

Oro för att kvalitetsutvärdering leder till orimlig arbetsbelastning
Promemorian är i delar vagt hållen vilket gör det svårt att se hur systemet kommer att fungera i praktiken. Detta är förståeligt eftersom utredningstiden varit kort och detta är också bara ett ramverk och inget genomarbetat förslag. SULF noterar att UKÄ föreslås få i uppdrag att vidareutveckla och implementera systemet i samråd med universitet och högskolor, studenter och arbetsliv. SULF representerar de anställda som tillsammans med studenterna skapar det värde, i form av utbildning med hög kvalitet, som är resultatet av verksamheten. Därför ser vi fram emot att delta i arbetet med att vidareutveckla och implementera ett nytt kvalitetssäkringssystem.

Avslutningsvis vill SULF fästa uppmärksamheten på att många forskare och universitetslärare arbetar betydligt mer än 40 timmar per vecka. En professor arbetar enligt UKÄ:s studie ”Hur använder lärare, forskare och doktorander sin arbetstid” (Effektivitetsanalys 2014:1) mer än 50 timmar per vecka, en lektor mer än 45 och en adjunkt 43 timmar per vecka. Under de förhållandena blir det mycket viktigt att de resurser som krävs i kvalitetsutvärderingen inte bidrar till dubbelarbete. En viktig kvalitetsreformen för den högre utbildningen skulle vara att öka andelen direkta anslag till forskning så att mindre tid gick åt till att söka externa medel. De resurserna skulle istället kunna användas till att förbättra kvaliteten i forskning och utbildning. Som fördelningen av resurser ser ut idag riskerar kvalitetsutvärderingsprocessen att bli ytterligare en pålaga som ökar arbetsbelastningen för en redan överlastad yrkeskår.

För Sveriges universitetslärarförbund

Mats Ericson Karin Åmossa
Ordförande Chefsutredare