Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation
Ert dnr U2023/02898
Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) har tagit del av rubricerat betänkande och lämnar härmed sitt yttrande. SULF har vid sin granskning av betänkandet fokuserat på de förslag som påverkar en stor andel av förbundets drygt 22 000 medlemmar.
SULF ställer sig undrande till att vi som Sveriges största fack- och professionsorganisation för forskande och undervisande personal inom akademin inte stod med på remisslistan. Vi utgår ifrån att detta var ett misstag och skickar ändå in vårt yttrande direkt.
SULF:s övergripande synpunkter
SULF vill framhålla vikten av en långsiktigt fungerande forskningsfinansiering som respekterar såväl lärosätenas autonomi som forskningens frihet. SULF avstyrker huvudförslagen i betänkandet. Vår huvudsakliga kritik är att de:
- inte bidrar till att lösa de grundläggande problem som sektorn brottas med, det vill säga obalans mellan basanslag och externa medel
- riskerar att skapa ett finansieringssystem som innebär än mer politiskt styrd forskning
- sammantaget innebär ett försvagat inflytande från forskarsamhället i de forskningsfinansierande myndigheternas styrelser
Redan idag är forskningen starkt politiskt styrd genom ett finansieringssystem som innebär att en stor andel forskningsmedel tar omvägen genom statliga forskningsfinansiärer och öronmärks efter politikernas prioriteringar. Att ytterligare försvaga forskares deltagande i styrning av forskningsfinansierande myndigheter anser SULF skulle vara till skada för forskningens frihet och kvalitet. SULF:s bedömning är att de personer som ska fatta beslut om forskning bör ha erfarenhet av att bedriva forskning. Som företrädare för landets forskande personal motsätter vi oss därför utredningens huvudförslag om att slå samman dagens forskningsfinansierande myndigheter till tre myndigheter. Det är forskningens behov som ska styra hur finansieringssystemet konstrueras, inte tvärtom.
Det finns några bra resonemang och förslag i utredningen, till exempel att den föreslagna Vetenskapsmyndighetens ska ges frihet att genom beslut från styrelsen utveckla formerna för stöd till banbrytande forskning, att doktorander med externfinansiering ska finansieras för hela doktorandperioden och att det behövs göras en genomlysning av indirekta kostnader. Men det är alla förslag som kan genomföras inom nuvarande struktur.
SULF:s synpunkter på utredningens förslag
6.2.1 En statlig finansieringsstruktur med tre myndigheter
Utredningens förslag: Tre nya myndigheter inrättas: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten.
SULF:s synpunkter på förslaget
SULF avstyrker förslaget. Den huvudsakliga anledningen till det är att förslaget inte adresserar de stora problem som finns inom sektorn. Utredningens förslag och starka fokus på organisationsstruktur löser inte de mest brännande problem som sektorn brottas med, nämligen hög andel externfinansiering, osäkra anställningar och otydliga karriärvägar för forskare.
En ökad andel basanslag för forskning är en av de viktigaste åtgärderna regeringen kan genomföra för att förbättra forskningens kvalitet, arbetsvillkoren för forskare och arbetsmiljön inom akademin. Jämfört med andra delar av arbetsmarknaden är en orimligt hög andel, nästan tre av tio, av den forskande och undervisande personalen tidsbegränsat anställda. De forskare som har en tillsvidareanställning har oftast inte en trygg sådan utan lever under osäkra villkor beroende på hur länge externfinansieringen räcker. Det riskerar helt klart att driva de bästa talangerna bort från lärosätena till tryggare anställningar med bättre villkor i andra sektorer.
En anledning till de osäkra anställningsförhållandena inom akademin är att andelen direkta statsanslag för forskning under de senaste decennierna minskat från två tredjedelar till mindre än hälften. För att motverka den här obalansen behöver regeringen antingen öka basanslagen kraftigt eller omfördela medel från de statliga forskningsfinansiärerna till lärosätena.
Vidare är SULF kritiska till att utredningen har valt att inte lägga några förslag med anledning av den här obalansen utan tolkat direktiven som att de inte har i uppdrag att föreslå volym eller nivå för basanslagen. SULF menar detta är en brist, särskilt i och med att utredningens enkätundersökning visade att både balansen mellan basanslag och externa medel och den absoluta nivån på basanslagen är frågor som starkt engagerar både universitet och högskolor och de organisationer som företräder anställda i sektorn. Vår tolkning är att det har funnits utrymme i direktiven att lämna förslag angående den finansiella obalansen. Det är svårt att förstå att utredningen valt att inte lägga fram förslag som adresserar kärnproblemen i dagens forskningsfinansieringssystem.
En genomgripande omorganisering av det slag som utredningen föreslår innebär att mycket kraft och resurser behöver tas i bruk för att riva upp och skapa nya kulturer inom myndigheterna. Här finns en överhängande risk att kompetens försvinner åt andra håll och att det tar lång tid för de nya organisationerna att finna sin form. För att en sådan omorganisering ska vara värd att göra krävs starka indikatorer på att den verkligen skulle lösa sektorns problem. SULF kan inte se att sådana finns. Tvärtom är det högst osäkert hur utredningens förslag skulle gagna svensk forskning.
6.2.2 Alternativ: en statlig finansieringsstruktur med två̊ myndigheter
Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att ett alternativ till det förslag som lämnas i avsnitt 6.2.1 skulle vara möjligt.
De kriterier utredningen föreslår kan mötas och de problem ut- redningen har identifierat kan hanteras, även genom att inrätta två̊ myndigheter: Vetenskapsmyndigheten och Myndigheten för strategisk forskning och innovation.
SULF:s synpunkter på bedömningen
SULF avstyrker förslaget av samma anledning som ovan.
6.4.1 Vetenskapsmyndigheten
Utredningens förslag: En ny myndighet med benämningen Vetenskapsmyndigheten inrättas. Dess uppgift är att ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapsområden. Vetenskapsmyndigheten ska också̊ ge stöd till ban- brytande forskning samt initiera och stödja satsningar inom forskningsinfrastruktur.
Vetenskapsmyndigheten leds av en styrelse, där sex av ledamöterna utses av forskarsamhället via elektorsval och tre av ledamöterna, däribland ordföranden, utses av regeringen.
SULF:s synpunkter på förslaget
SULF avstyrker förslaget med hänvisning till att Vetenskapsrådet som det ser ut i dag är en välfungerande forskningsfinansiär och en kunskapshub för sektorn. Det gäller för övrigt även andra statliga forskningsfinansiärer, t ex Formas och Forte. Varje myndighet har en uppbyggd kultur och kompetens bland medarbetarna som riskerar att tappas vid en omorganisation.
Det är positivt att utredningen föreslår att Vetenskapsmyndighetens styrelse ska bestå av en majoritet ledamöter från forskarsamhället, men med tanke på att de största verksamhetsdelarna från Formar och Forta, som idag är forskarstyrda, föreslås gå in under Myndigheten för strategisk forskning kommer forskarinflytande i de nya strukturerna sammantaget att bli svagare.
SULF ser också en risk med att benämning och verksamhetsområden för de föreslagna tre myndigheterna leder till att framtida politiker styr om forskningsmedel från Vetenskapsmyndigheten till Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten. Det vill säga bort från fri, nyfikenhetsstyrd forskning till mer politiskt styrd forskning. Mång politiker vill gärna profilera sig genom att prata om strategisk forskning och innovation. Att de väljer att styra resurser till forskningsområden de tydligt kan styra är en utveckling som pågått länge och som riskerar att ytterligare förstärkas i och med Fofins förslag.
Utredningen betonar att den framtida organisationen ska värna den fria forskningen och att inrättandet av Vetenskapsmyndigheten är utredningens främsta sätt att göra detta. Men sammantaget kommer mer forskning göras under direkt politisk styrning i och med dimensioneringen av de nya myndigheterna. SULF ser en risk i att den föreslagna Vetenskapsmyndighetens finansiering över tid skulle urholkas på grund av den starka politiska betoningen på behovsmotiverad forskning och innovation.
6.4.2 Myndigheten för strategisk forskning
Utredningens förslag: En ny myndighet med benämningen Myndigheten för strategisk forskning inrättas. Dess uppgift är att ge stöd till forsknings- och innovationsaktiviteter av betydelse för det svenska samhället och näringslivet. Myndigheten ska också̊ finansiera forskning och innovation som stödjer andra myndigheters sakområden. Områden som i dag finanseringas via myndigheter som lyser ut externa medel för forskning och innovation ska framgent finansieras via Myndigheten för strategisk forskning.
Myndigheten för strategisk forskning leds av en styrelse med nio ledamöter som utses av regeringen. Ledamöterna utses för tre år i taget, och högst sex år i följd.
SULF:s synpunkter på förslaget
SULF avstyrker förslaget med hänvisning till diskussionen ovan. Vi är också starkt kritiska till att myndigheten föreslås ledas av en styrelse helt utsedd av regeringen. I utredningens förslag ingår också att en del av nuvarande Vetenskapsrådets verksamhet, framför allt den internationella, ska övergå till Myndigheten för strategisk forskning och alltså helt styras av regeringen. Eftersom forskning till sin natur är internationell verksamhet sänder det helt fel signaler att lägga de forskningsfinansierande myndigheternas internationella samarbeten helt utanför forskarsamhällets inflytande.
6.4.3 Innovationsmyndigheten
Utredningens förslag: En ny myndighet med benämningen Innovationsmyndigheten inrättas. Dess uppgift är att stödja transformation av samhälle och näringsliv samt finansiera forskning och innovation som leder till lösningar på̊ komplexa samhällsproblem. Innovations- myndigheten ska också̊ ge stöd till innovationsverksamhet i små̊ och medelstora företag.
Innovationsmyndigheten leds av en styrelse med sju ledamöter som utses av regeringen. Ledamöterna utses för tre år i taget, och högst sex år i följd.
SULF:s synpunkter på förslaget
SULF avstyrker förslaget av skäl som nämnts ovan. Vi ser också att dagens Vinnova har välfungerande strukturer för att främja Sveriges innovationsförmåga och bidra till hållbar tillväxt. Den kompetens inom det innovationspolitiska området som medarbetarna på Vinnova besitter riskerar också att urholkas i och med den turbulens och brist på arbetsro som en omorganisation skulle innebära. SULF ser inte att de eventuella fördelar en omorganisation skulle ge är tillräckligt stora för att uppväga riskerna för att arbetsmiljön försämras och kompetens försvinner från myndigheten.
6.4.4 Myndigheten för strategisk forskning och innovation
Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att ett alternativ till det förslag som lämnas i avsnitt 6.2.1 skulle vara möjligt.
I alternativet inrättas en ny myndighet med benämningen Myndigheten för strategisk forskning och innovation. Dess uppgift är att ge stöd till forsknings- och innovationsaktiviteter av betydelse för det svenska samhället och näringslivet.
Myndigheten för strategisk forskning och innovation leds av en styrelsen med 9 ledamöter som utses av regeringen.
SULF:s synpunkter på förslaget
SULF avstyrker förslaget av samma skäl som angetts ovan.
6.5.5 Förändringar i finansiering av forskning och innovation
Finansiering av doktorandstudier
Utredningens bedömning: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten bör bevilja medel för fyra års doktorandstudier, i de fall syftet är att finansiera forskarutbildning.
SULF:s synpunkter på bedömningen
SULF delar bedömningen med hänvisning till att det skulle ge ökad trygghet och arbetsro för doktorander. Doktorander utför en stor del av den forskning som görs i Sverige och förslag som gör doktorandtiden tryggare och mer förutsägbar ger också potentiellt bättre kvalitet på den forskning som doktorander gör.
SULF vill betona att en sån här förändring mycket väl kan göras inom nuvarande forskningsfinansieringssystem.
Finansiering av utveckling av nya utbildningar
Utredningens bedömning: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten bör kunna bevilja medel för utveckling av utbildningar som baseras på̊ resultat från sådant som finansierats av myndigheterna.
SULF:s synpunkter på bedömningen
SULF delar utredningens bedömning om att statliga forskningsfinansiärer bör kunna bevilja medel för utveckling av utbildning utifrån finansierade forskningsprojekt. Det skulle kunna vara ett sätt att stärka finansieringen av utveckling av kurser inom forskarutbildningen. Det är något som är svårt att hinna med inom ramen för dagens system. För mycket forskning bedrivs också på ett sätt som inte gynnar utbildning på grund-och avancerad nivå. Det kan dock finnas risker som handlar om en uppluckring av det finansieringssystem som finns idag Därför skulle SULF gärna se en djupare utredning och konsekvensanalys av utredningens bedömning. Det är viktigt att påpeka att en sådan förändring kan utredas och genomföras utan att utredningens huvudförslag träder i kraft.
Undvik samfinansieringskrav för lärosäten i utlysningar
Utredningens bedömning: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten for strategisk forskning och Innovationsmyndigheten bör undvika att ställa formella krav på̊ samfinansiering från lärosäten vid utlysning av medel. Detta gäller dock inte vid finansiering av forskningsinfrastruktur.
SULF:s synpunkter på bedömningen
SULF delar utredningens bedömning om att krav på samfinansiering bör tas bort. Det gäller särskilt som obalansen mellan basanslag och externa medel för forskning är fortsatt hög. Förändringen kan mycket väl genomföras inom nuvarande system.
6.6.1 Indirekta kostnader
Utredningens förslag: Regeringen bör låta utreda så kallade indirekta kostnader. Utredningen bör undersöka om det är lämpligt att beräkningsprincipen för extern statlig finansiering av forskning och innovation ska utgå̊ från en schablon.
SULF:s synpunkter på förslaget
SULF tillstyrker förslaget. Det är idag svårt att få en överblick över hur stora de indirekta kostnaderna är och vilka beräkningsgrunder som används för att få fram den.
Små högskolor har förhållandevis höga overheadkostnader, eftersom färre verksamheter delar på dem. Därför blir krav på medfinansiering speciellt kännbart för dem. Det kan också gälla vissa stora lärosäten men det är oklart exakt hur stora skillnaderna är och vilka lärosäten som är värst drabbade. Problemet är att externa bidrag äter ur lärosätets budget när finansiärerna inte ger full kostnadstäckning. SULF ser därför att en genomlysning av de indirekta kostnaderna vore välkommen. Det är något som kan göras inom ramen för nuvarande forskningsfinansieringssystem.
6.6.2 Balans mellan extern finansiering och basanslag
Utredningens bedömning: Om regeringen skulle besluta att inrätta en ny funktion för kvalitetsbaserad fördelning av basanslag skulle Vetenskapsmyndigheten vara en lämplig placering för funktionen.
SULF:s synpunkter på bedömningen
SULF delar inte utredningens bedömning.
Förbundet anser att lärosätenas basanslag ska utgöra en långsiktig grund för verksamheten och inte utsättas för konkurrens. Basanslag ska vara just basanslag.
För några år sedan gick ett förslag om ”Research quality evaluation in Sweden – FOKUS” rörande modell för resursfördelning till universitet och högskolor innefattande sakkunniggranskning av forskningens kvalitet och relevans ut på remiss.
Den gången beslutade SULF att helt avstyrka ett system som kopplar utvärderingar till resurser. Den bedömningen kvarstår. Det finns redan vetenskapsinterna system för sakkunniggranskning vid universiteten och forskare konkurrerar alltid genom sin forskning, men den här sortens system andas något annat än den vedertagna och självklara vetenskapliga konkurrensen. Istället för att skapa förtroende signalerar det misstroende mot forskare och lärosäten.
Vetenskapen är byggd kring sakkunniggranskningar. Det börjar senast på kandidatnivå, med opponenter och seminariebehandling, och fortsätter genom hela forskarkarriären inom akademin. Texter granskas inför publicering. Forskare granskar varandra i betygsnämnder, som opponenter, som sakkunniga vid tjänstetillsättning, vid utvärdering av utbildning och forskning och vid planering av kommande forskningsprojekt. Utan dessa granskningar skulle vetenskapen inte fungera.
De senaste decenniernas forskningspolitiska utveckling tycks ha tagit sin utgångspunkt i att dessa interna granskningar inte är tillräckliga för att kvalitetssäkra den forskning som bedrivs vid lärosätena. För trettio år sedan var relationen direkta/externa forskningsanslag ungefär 60/40. Idag är situationen närmast den omvända. Omläggningen motiverades från regeringshåll bland annat med att endast den bästa forskningen skulle finansieras, och att förhandsgranskning av forskningen skulle leda till att man kunde lägga stora summor på de allra bästa forskarna i stället för att sprida ut resurserna över hela linjen. Därtill befarade politikerna att forskarna inte självmant skulle ägna sig åt den allra viktigaste och mest framgångsrika forskningen om inte forskningsprojekten förhandsgranskades. Ur en ekonomistisk synvinkel är detta logiskt, men vetenskap är inte förutsägbar. Forskning är av den karaktären att vissa resultat visar sig först flera decennier senare vara banbrytande.
Jämställdhetskonsekvensanalys
SULF ser inte att utredningens förslag har några direkta konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Däremot är det viktigt att det jämställdhetsarbete som görs av dagens forskningsfinansiärer får fortsätta utan att tappa i styrka..
För Sveriges universitetslärare och forskare
Sanna Wolk, Förbundsordförande
Karin Åmossa, Samhällspolitisk chef
