Remissvar: Rapporten Prestationsbaserad resurstilldelning för universitet och högskolor

Rapporten Prestationsbaserad resurstilldelning för universitet och högskolor
Ert dnr U2011/7356/UH

Utbildningsdepartementet har genom remiss daterad 2011-12-23 givit bland andra Sve­riges akademikers centralorganisation (Saco) möjlighet att yttra sig över rubricerade rapport, daterad i oktober 2011. Sveriges universitetslärarförbund (SULF) som fått möj­lighet att yttra sig till Saco redovisar istället sina synpunkter direkt till departementet, då detta är den normala ordningen för denna typ av remiss.

SULF:s synpunkter i sammanfattning
SULF delar utredarens uppfattning att nationella kollegiala bedömningar inte kan göras på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för fördelningen av lärosätenas basresurser. Däremot ska kollegiala bedömningar göras regelbundet av alla lärosäten. De ska dock göras ämnesvis och omfatta både utbildning och forskning och inkludera samverkan med det omgivande samhället.

Då förbundet också har stora principiella invändningar mot att använda kvalitetsindika­torer som grund för resursfördelning avvisas den nuvarande prestationsbaserade mo­dellen liksom de förändringar av denna som föreslås av utredaren. SULF föreslår istäl­let att basresurserna anvisas så att de möjliggör forskningsanknytning av all högre ut­bildning på de två lägsta nivåerna och finansierar ett rimligt antal doktorander, vilket sammantaget ger en rimlig ämnesbredd inom varje lärosäte.

Om statsmakterna trots förbundets och andras invändningar framhärdar i att behålla en prestationsbaserad modell har SULF följande synpunkter på utredarens övriga förslag.

Följande förslag tillstyrks

att vetenskaplig excellens belönas genom att medel från Vetenskapsrådet (VR) och European Research Council (ERC) viktas högre än andra externa medel, dock bör också medel från övriga forskningsråd, forskningsstiftelser och Riksbankens jubile­umsfond viktas högre,

att den nationella databasen Svensk vetenskaplig publicering (SwePub) byggs ut så att den kan ersätta Web of Science (WoS) för att beräkna indikatorn för bibliometri,

att konstnärlig forskning ännu inte kan ingå i systemet och

att ytterligare utredning behövs kring huruvida publikationer tillsammans med sjuk­hus och forskningsinstitut ska räknas in.

Följande förslag avstyrks

att endast bidragsintäkter räknas som externa medel,

att samverkan premieras i proportion till intäkterna från uppdragsutbildning och upp­dragsforskning,

att ett pilotprojekt genomförs för att mäta samverkan genom att lärosätena rapporte­rar en portfolio av fallstudier över forskningens externa påverkan och

att 10 procent av föregående års basresurs omfördelas.

SULF har inte tagit ställning till om viktfaktorerna för externa medel ska göras dyna­miska eller som idag baseras på politiska rimlighetsbedömningar.

SULF:s synpunkter på rapporten
I det följande redovisas förbundets synpunkter under samma rubriker och i samma ord­ning som i den remitterade rapporten. SULF har dock valt att lägga tyngdpunkten i sitt yttrande på de delar av rapporten som har direkt bäring på utredarens förslag. Förbun­det har också försökt beakta de anvisningar för remissvarandet som givits i remisspro­memorian, daterad 2011-12-22.

SULF vill dock först redovisa sina principiella synpunkter på användningen av kvalitets­indikatorer vid tilldelning av resurser till forskning och särskilt användningen av sådana indikatorer vid fördelningen av lärosätenas basresurser.

SULF:s alternativa principer för fördelning av lärosätenas basresurser
Kvalitetsindikatorer avvisas som metod för att fördela och omfördela basresurser
SULF avvisar i sitt forskningspolitiska program Forskningens villkor, som antogs 2010, bestämt ett ensidigt nyttjande av enkla mått på den förutvarande verksamheten som mängden externa medel, antal publikationer eller citeringar som ett underlag för stats­makternas resursfördelning. Det främsta skälet härför är att sådana mått verkar syste­matiskt konserverande, till förmån för forskning längs huvudfåran, det vill säga mer forskning om det vi redan vet. Utnyttjandet av sådana indikatorer vid fördelningen av forskningsresurser innebär en förväxling av kvantitet och kvalitet.

Att storleken på lärosätenas resurser för forskning görs avhängig av en bedömning av den existerande forskningens relevans och kvalitet har förbundet hittills betraktat som ofrånkomligt. SULF hävdar dock i det forskningspolitiska programmet att rimlig respekt för forskningen förutsätter att beslut om lärosätenas basresurser baseras på en fullstän­dig utvärdering av den pågående forskningen vid lärosätet. Av denna anledning har för­bundet haft stora förväntningar på Anders Flodströms redovisning av sitt uppdrag. Det är därför med besvikelse som SULF konstaterar att han i rapporten kommit fram till att sådana peer review bedömningar inte bör införas, då de har dålig precision, låg reliabili­tet, inte kan genomföras årligen och är resurskrävande.

SULF:s slutsats av att utredaren avvisar användningen av kollegial bedömning, så kal­lad peer review, är att statsmakternas försök att hitta metoder att basera tilldelningen av lärosätenas basresurser utifrån jämförande bedömningar av kvaliteten nu måste om­prövas i grunden. Förutom att de valda indikatorerna är konserverande och därmed ris­kerar att hindra nytänkande och risktagande vill förbundet framhålla problemet med att olika forskningsområden gynnas respektive missgynnas av de indikatorer som valts och att utfallet dessutom blir olika beroende på vilka indikatorer som väljs. Även om SULF föredrar det förslag till kvalitetsindikator som lämnas i rapporten vad gäller publiceringar framför det gällande som baseras på antalet citeringar kvarstår de grundläggande skill­naderna i publiceringsmönster mellan olika ämnen. Förbundets mest avgörande in­vändning gäller emellertid synen på basresursernas funktion.

Forskningsanknytningsresurs garanterar stabila utbildnings- och forskningsmiljöer
Enligt förbundets uppfattning ska ett lärosätes basresurser, det vill säga det direkta statsanslaget till forskning, användas för att finansiera forskning med rimlig ämnes­bredd i förhållande till lärosätets utbildningsutbud på grund- och avancerad nivå. Basresurserna ska således användas till att upprätthålla en rimligt stabil infrastruktur i form av tillsvidareanställningar för lärare, doktorandanställningar, handledning och undervis­ning på forskarnivå, fysiska miljöer, bibliotek och andra nödvändiga stödfunktioner inom ett antal ämnen. För att dessa forsknings- och utbildningsmiljöer ska vara rimligt lång­siktigt stabila krävs att finansieringen är förutsägbar. Mot denna bakgrund finner SULF det full­ständigt uteslutet att tillstyrka utredarens förslag att omfördela 10 procent av basre­surserna varje budgetår. Att använda så kallade kvalitetsindikatorer för att fördela till­skott av basresurser är ur denna synvinkel principiellt mindre bekymmersamt. Men med tan­ke på den ständiga urholkningen av forskningsanslagen, vilken beror på statsmakt­er­nas bristande kompensation för ökade lönekostnader, vore även generella uppräk­ningar av basresurserna till alla lärosäten motiverade för att uppnå målet om stabila miljöer.

SULF:s förslag till hur stabila utbildnings- och forskningsmiljöer bäst kan garanteras är att komplettera dagens resurstilldelningssystem för grundutbildning med en reell och rejäl forskningsanknytningsresurs per helårsstudent. Genom ett sådant arrangemang skulle den svenska forskningen tillförsäkras en ämnesmässig bredd, vilket underlättar införlivandet av nya forskningsrön från den övriga världen i den svenska kontexten. Forskande universitetslärare som har ett fast minsta utrymme för sin forskning kan ock­så ta större intellektuella risker i sin forskning och följa uppslag som leder längre ifrån de redan uppkörda spåren. Med en fast minsta resurs för forskning knuten till anställ­ning­en minskar också risken för diskriminering på grund av kön och etnisk eller annan grupptillhörighet vid fördelningen av forskningsresurser. Därutöver behöver forskarut­bildning­en finansieras i förhållande till önskvärd volym, till exempel i form av ersättning per avlagd forskarexamen.

Utvärderingar av kvaliteten behövs men görs bäst lärosätesvis
Det är inte SULF:s uppfattning att utvärderingar av kvaliteten i verksamheten är onödi­ga, men vår slutsats av rapporten är att detta bör ske lärosätesvis. Så har ju också skett på de flesta större lärosäten under senare år, men vi anser att sådana bedöm­ningar av sakkunniga också måste omfatta utbildningen. Skälen härför är att lärosätena har det primära ansvaret för kvaliteten i utbildning och forskning, vilket innefattar hög­skolelagens krav på vetenskaplig grund för utbildningen samt ett nära samband mellan utbildning och forskning. Statsmakterna bör enligt förbundets uppfattning ställa som vill­kor för all tilldelning av resurser att hela verksamheten utvärderas av externa bedömare med lämpliga intervall, förslagsvis var åttonde år.

Ytterligare ett argument för lokala kollegiala utvärderingar torde vara de diskussioner om hur utbildning och forskning bedrivs som väcks mellan bedömarna och de bedöm­da, vilka antingen kan leda till förändringar som utvecklar kvaliteten i verksamheten el­ler till att verksamheter avvecklas. Båda fallen leder till höjd kvalitet vid lärosätet. SULF är övertygat om att den typen av krav från statsmakterna är mycket effektivare för att åstadkomma den önskvärda utvecklingen i den svenska högskolan än att lägga förenk­lade och ofullständiga mått på kvalitet till grund för resursfördelningen mellan lä­rosäten.

1 Inledning

1.1 Universitetens roll i och för samhället
Utan att gå i polemik med rapportens beskrivning av de stora utmaningar som samhäl­let i vid mening står inför vill SULF dock framhålla den avgörande betydelse den akade­miska friheten har för de enskilda universitetslärarna när det gäller deras möjligheter att bedriva högre utbildning och forskning på ett sådant sätt att samhällets hållbara utveck­ling gagnas på lång sikt. Förbundet vill också poängtera att det inte främst är brister inom högskolan som leder till dagens samhälles svårigheter att ta till vara ny kunskap. Om företag i alla branscher och av alla storlekar vågade anställa högskoleutbildade, och om vården, speciellt den växande privata sektorn, erbjöd sina anställda rimlig tid till och former för kompetensutveckling skulle den kunskap som tas fram vid våra lärosä­ten ges betydligt bättre förutsättningar att nå ut i samhället.

1.3 Olika perspektiv på kvalitet
Att forskningen också har stor betydelse för utbildningen och att de båda har betydelse för innovationer i vid mening – SULF skulle föredra att begreppet ”samhällsutveckling” an­vändes istället för ”innovationer” – instämmer förbundet i. I rapporten (s. 23) beskrivs sambanden, den så kallade kunskapstriangeln, så här:

Andra tillämpningar av forskningen är att utbilda studenter med kunskap nära forsknings­fronten och som kan tillämpa den eller att forskningen katalyseras och omvandlas till inno­vationer som bas för nya samhällsvärden, ekonomiskt, socio-ekonomiskt och kulturellt. Ett universitet som forskar och utbildar och som genom samverkan med olika sektorer förstår och respekterar deras syn på studenternas kompetenser och deras syn på forskningens potential för innovationer, implicit eller explicit är också en motor i samhällsutvecklingen och för den samhällsutvecklingen.

Vad gäller lärosätenas samverkansuppgift skulle förbundet dock vilja lägga till lärosäte­nas ansvar för att göra det omgivande samhället medvetet om vilka kunskaper och kompetenser de som genomgått en högskoleutbildning har och hur brett användbara dessa är och att anställning av högskoleutbildade ger varje verksamhet större möjlighe­ter att ta till vara och omsätta ny kunskap.

I slutet av avsnittet konstateras således att forskningens kvalitet inte är endimensionell och att universitetens forsknings-, utbildnings- och samverkanskvaliteter inte bör gran­skas och stimuleras var för sig av olika myndigheter. SULF instämmer till fullo i detta men kan inte någonstans i rapporten hitta något sådant förslag. Det närmast till hands liggande förslaget vore ju att föreslå att den nya granskningsmyndigheten för högskolan fick i uppgift att göra den typen av heltäckande bedömningar av lärosätenas verksam­het. En sådan ordning skulle dock innebära ett avsteg från den rådande doktrinen att myndigheter inte ska lägga sig i lärosätenas inre processer utan fokusera på resultaten. SULF skulle för sin del inte ha några invändningar mot införandet av nationella ämnes­visa samlade utvärderingar av forsknings- och utbildningsmiljöer.

1.5 Prestationsbaserad tilldelning
I rapporten konstateras att basfinansieringen haft en minskande andel från över 60 pro­cent vid mitten av 1980-talet till runt 45 procent under 2000-talet. SULF vill i detta sam­manhang påpeka att det innebär att merparten av lärosätenas forskningsresurser har prövats i hård konkurrens av forskningsråd och andra finansiärer. Med hänvisning till förbundets tidigare redovisade syn på ändamålet med lärosätenas basresurser och till karaktären på de invändningar som kan göras både mot de befintliga kvalitetsindikato­rerna och mot de förändringar som föreslås i rapporten avråder SULF bestämt från att anvisa basresurser till lärosätena baserat på så kallade kvalitetsindikatorer.

2 Indikatorer
SULF har inga principiella invändningar mot detta kapitel som ger en nyanserad be­skrivning av indikatorer och deras användbarhet.

3 Kollegial bedömning – peer review
Förbundet har tidigare konstaterat att utredaren övertygande visat att denna metod inte bör införas som underlag för fördelning av basresurser till lärosätena. SULF har också tagit fasta på det avslutande konstaterandet att den kollegiala bedömningen däremot fungerar utmärkt inom ett lärosäte, då också all forskning kan granskas och bedömas. I enlighet med resonemanget i avsnitt 1.3, skulle förbundet vilja lägga till att utbildningen borde granskas och bedömas samtidigt.

4 Internationell översikt
SULF har inga invändningar mot detta kapitel, som ger en överblick över 13 länders system för prestationsbaserad resurstilldelning. Förbundet kan dock konstatera att de flesta länder ännu inte hunnit utvärdera sina system. Det engelska systemet Research Assessment Exercise (RAE), som egentligen är det enda som funnits tillräckligt länge för att kunna utvärderas systematiskt, har bland annat lett till stor administrativ belast­ning och till att undervisningens status sjunkit och att samverkansuppgifter missgyn­nas, effekter som inte torde kunna beskrivas som kvalitets- eller effektivitetshöjande.

5 Svensk översikt
Förbundet har heller inga invändningar mot beskrivningarna i detta kapitel men noterar att inte någonstans har utbildningen ingått i de stora utvärderingar som gjorts på flera uni­versitet, vilket inte torde höja statusen i utbildningsuppdraget. SULF vill också lyfta fram påpekandet i rapporten att den miniminivå för ett lärosätes basforskning som in­fördes i 2008 års forskningsproposition, 8 000 kronor per helårsstudent, inte längre gäl­ler för ett antal lärosäten då antalet helårsstudenter ökat utan att forskningsmedlen ökat i motsvarande mån. För att garantera en reell koppling mellan utbildning och forskning måste enligt förbundets mening rimligt stora forskningsresurser kopplas direkt till re­surstilldelningssystemet för högskoleutbildningens två grundläggande nivåer. Ett tydligt exempel på att dagens system inte garanterar forskningsanknytning är Karolinska insti­tutets förlust av examensrätten inom sjuksköterskeutbildningen. De stora forskningsre­surser som KI har hade sjuksköterskeutbildningen ingen som helst glädje av när det gäll­de bedömningen av dess högskolemässighet.

6 Humaniora och samhällsvetenskap
I detta kapitel som beskriver publiceringsmönstren inom humaniora och samhällsveten­skap framhålls bland annat att impactfaktorn är ett mer relevant mått på kvaliteten i en publikation än antalet citeringar. Slutsatsen att den av Kungl. biblioteket administrerade databasen Svensk vetenskaplig publicering (SwePub) borde byggas ut till en nationell databas för alla forskningsområden, inklusive konstnärlig forskning, och att denna ska möjliggöra bibliometriska analyser, har SULF inga invändningar mot.

7 Konstnärlig forskning
Förbundet har inga synpunkter på detta kapitel, som inte innehåller några andra slutsat­ser än att SwePub ska byggas ut för att också omfatta publikationer/artefakter från konstnärlig forskning.

8 Samverkan och påverkan
I inledningen till detta kapitel beskrivs på ett nyanserat sätt de många olika samver­kansformer som finns inom ett lärosäte och hur de varierar mellan olika ämnen. Den stora variationen leder till svårigheter att hitta indikatorer som mäter de olika samver­kansformerna på ett statistiskt säkert sätt och uppmätta resultat blir därmed slumparta­de även för stora lärosäten. SULF delar utredarens uppfattning att en än mer integrerad syn på lärosätenas roll i samhällsutvecklingen gör det omöjligt att beskriva deras påver­kan på samhället med några få, enkla, statistiskt säkra och områdesövergripande indi­katorer. Svårigheten illustreras också av att i inget annat land har någon sådan indika­tor införts i resurstilldelningssystemet. Sådana indikatorer har ansetts för komplicerade. I kapitlets internationella överblick presenteras den engelska pilotstudie som bygger på bedömningar av fallstudier där lärosätena visar hur forskningen inom olika områden har påverkat samhället.

I brist på andra användbara indikatorer föreslås slutligen dels omfattningen av upp­dragsutbildning och uppdragsforskning som indikator, dels att en pilotstudie med själv­valda fallstudier motsvarande den engelska pilotstudien ska införas. SULF anser att ut­redaren borde ha nöjt sig med att konstatera de stora svårigheterna att hitta rimliga in­dikatorer och avstått från att lämna några förslag i denna del. Positiva konkreta exem­pel på påverkan skulle däremot kunna uppdras åt lärosätena att redovisa i sina årsre­dovisningar. Därmed skulle statsmakterna och allmänheten på ett pedagogiskt sätt ges en bättre uppfattning om mångfalden i lärosätenas samverkansuppdrag.

9 Överväganden och förslag

Innan förbundet kommenterar utredarens enskilda förslag vill vi erinra om att SULF in­ledningsvis tagit ställning mot att överhuvudtaget fortsätta att tilldela lärosätena basre­surser baserat på kvalitetsindikatorer. De tillstyrkanden som förbundet gör nedan är så­ledes att betrakta som vägledning om statsmakterna trots allt väljer att behålla den prestationsbaserade tilldelningen.

9.1 Kollegial bedömning
SULF instämmer i utredarens slutsats att en nationell kollegial bedömning inte ska infö­ras som underlag för fördelning av basresurser till lärosätena.

9.2 Hänsyn till olika forskningsområdens möjligheter att få extern forskning
Förbundet vill endast göra en kommentar till förslaget att ersätta viktfaktorer som fast­lagts efter en politisk rimlighetsbedömning med dynamiska faktorer grundade på SCB-data. Förslaget – om än sakligt grun­dat – saknar det tydliga incitament för forsknings­områden med låg externfinan­sieringsgrad som finns i dagens system. Om alla inom forskningsområdet humaniora och religionsve­tenskap kommer överens om att inte an­stränga sig för att få externa medel så kommer detta inte att leda till minskad tilldelning till området totalt sett. Om alla an­sträng­er sig oerhört mycket kommer endast de som lyckas mer än genomsnittet att vin­na på detta medan övriga förlorar.

9.3 Externa medel
Då SULF anser att omfattningen av uppdragsmedel inte ska införas som en indikator på samverkan anser förbundet att indikatorn externa medel ska innefatta de medel som ingår idag, det vill säga även avgifter och uppdrag. SULF avstyrker således utredarens förslag att endast bidragsintäkter ska ingå i underlaget.

9.4 Vetenskaplig excellens
SULF anser att det är rimligt att projektmedel från de statliga forskningsråden, Riks­bankens jubileumsfond, de strategiska forskningsstiftelserna och European Research Council ges större tyngd än andra externa medel. Hur mycket större tyngd som är rim­ligt har förbundet ingen bestämd uppfattning om, särskilt som det inte är alldeles tydligt vad utredarens förslag innebär på denna punkt.

9.5 Bibliometri
SULF tillstyrker att den svenska databasen SwePub byggs ut av Kungl. biblioteket och att den norska modellen används för att räkna och vikta publikationerna istället för att som idag räkna citeringar WoS. Bedömningen av vilka publikationer som ska ingå i da­tabasen och hur en nivåindelning ska göras är en grannlaga uppgift som förbundet be­dömer bör kunna anförtros Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF).

9.5.1 Sjukhus och forskningsinstitut
Huruvida publikationer i samarbete med sjukhus och forskningsinstitut också ska inklu­deras i denna indikator bör, i enlighet med utredarens förslag, utredas vidare.

9.5.2 Tidpunkt för övergång
SULF tillstyrker att den nuvarande modellen för beräkning av citeringar behålls till dess att data från SwePub kan börja användas, det vill säga till och med budgetåret 2013.

9.6 Konstnärlig forskning och utvecklingsarbete
SULF delar utredarens bedömning att det konstnärliga området ännu inte bör ingå i det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet.

9.7 Samverkan – uppdragsforskning och uppdragsutbildning
SULF avstyrker utredarens förslag att införa uppdragsforskning och uppdragsutbildning som indikator för samverkan. Skälen härför utvecklas under kapitel 8 ovan.

9.8 Ett pilotprojekt för att mäta samverkan genom fallstudier genomförs
Även detta förslag avstyrks av SULF med hänvisning till resonemanget i kapitel 8 ovan.

9.9 Omfördelning av basresurser
SULF avvisar bestämt utredarens förslag att omfördela 10 procent av föregående års basresurser. Som framgår av inledningen till detta remissvar kan förbundet möjligen tänka sig att acceptera en fördelning av tillskott av basresurser baserat på kvalitetsindi­katorer. Att omfördela befintliga basresurser raserar den nödvändiga stabiliteten i läro­sätenas forsknings- och utbildningsverksamhet.

10 En modell för ökad kvalitet och excellens i svensk forskning
Då SULF i grunden är kritisk till att fördela basresurser på grundval av nationella kvali­tetsindikatorer gemensamma för all forskningsverksamhet har förbundet avstått från att göra en mer ingående analys av de beräkningar av utfallet av de ingående delarna i den förslagna modellen som redovisas i kapitel 10. SULF kan dock konstatera att den sammanvägda effekten av utredarens föreslagna modell skulle innebära att de flesta traditionella universiteten skulle ha förlora basresurser, medan lärosäten med starka tekniska och medicinska profiler skulle ha vunnit. Därmed skulle medicin och teknik för­stärkas ytterligare utöver de särskilda strategiska satsningar som gjorts inom just dessa områden under senare år. Om denna modell fortsätter att tillämpas är hotet mot övriga forskningsområden överhängande. Detta är i sig ytterligare ett skäl för SULF att förorda en helt annan modell för fördelning av basresurser till de svenska universiteten och högskolorna, så att dessa ges rimliga förutsättningar att bedriva utbildning och forsk­ning av hög kvalitet inom alla områden.

För Sveriges universitetslärarförbund

Anna Götlind
förbundsordförande

Ann Fritzell
chefsutredare